上海私营房地产的社会主义改造
对资本主义工商业的社会主义改造，是我国社会主义实践中一项伟大的事业。上海私营房地产的社会主义改造在这一伟大事业，以及在上海房地产发展史上占有重要的地位。
一、在全国和上海社会主义改造高潮推动下上海私营房地产的社会主义改造掀起高潮
1954年2月，党的七届四中全会批准了1953年6月中央政治局提出的党在过渡时期的总路线：要在十年到十五年或者更多一些时间内，基本上完成国家工业化和对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造。
1953年，国家进入了大规模经济建设时期。从这时起，在实行国家工业化的同时，国家对个体农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造全面展开。
上海是全国民族资本主义工商业最集中的城市，在旧中国就已成为全国经济中心。上海工商各行业的盛衰，影响全国。解放后几年里，上海私营工商业的社会主义改造工作在市委领导下取得了很大的成绩。在总路线鼓舞下，1954年上海公私合营工作进展很大，1955年进入新阶段，即由私营工业中个别企业的公私合营，发展到私营工商业全行业的改造和按行业实行全部或大部的公私合营。同年12月17日至24日召开的上海市一届三次人代会根据中央精神提出，在1957年以前基本完成私营工商业按行业实行公私合营等任务，会后各委、办、局（包括市房地局）都制定了规划。但是还未待实施这些规划，1955年底至1956年1月，全国私营工商业社会主义改造迅猛发展掀起高潮。北京率先于1月10日对私营工商业全部实行全行业公私合营的消息传到上海，引起强烈反响。许多工人和资本家要求像北京一样，“乘上社会主义的快车”。1月14日上午，市委召开常委扩大会议，决定学习北京经验，在10天内基本完成社会主义改造。当天下午，市委召开工商界上层人士座谈会，与会人士纷纷要求加快速度。1月15日，市工商界举行临时代表会议，作出6天完成全市公私合营申请工作的决议。1月20日，市委召开全市资本主义工商业公私合营大会，会上曹荻秋副市长代表市政府和陈毅市长，批准全市205个行业、106274户私营工商业实行公私合营。
房地产行业是一个具有特殊性的服务行业，私营房地产属私营商业范围。作为205个行业之一的上海私营房地产，在全国和上海轰轰烈烈的社会主义改造高潮推动下，进入了社会主义改造的第一阶段——公私合营。即国家同资本家在企业内部进行合作，公方占有相当股权，公私双方共同经营企业，公方代表居于领导地位，促使企业内部的生产关系发生变化，使企业具有更大程度上的社会主义性质。
二、大量私有化房地产与劳动人民迫切要求改变恶劣居住条件的矛盾尖锐
1949年至1955年底，党和政府对私营房地产业实施辅导和管理。上海解放后，市人民政府即建立了房地产管理处（后改为公共房屋管理处）和地政局。1952年10月，市公共房屋管理处与市地政局合并，改为上海市房地产管理局，负责全市房屋地产管理，主要做了以下工作：
一是接受敌伪产业，保护私人房地产所有权不受侵犯。建国初期，百废待举，国家财力有限，一时不能投入大量资金建公房，因此只对那些战犯、汉奸、反革命分子、反动会道门以及隐匿的敌伪和官僚资本家的房地产产业予以没收和接管，而对其他私人房地产则进行产权登记加以保护。按照上海市军事管制委员会和上海市人民政府的政策法令，接收了敌伪产业房屋5500幢、土地3956亩；接收官僚资本家房屋3938幢；公布《上海市房地产登记规则》，确定城市房地产权所有者；公布《上海市房地产转移手续规则》，防止侵占盗卖、虚假转移，维护社会财富。
二是督促出租私房业主修理房屋，确保房屋与人身安全。上海市大部分房屋的房龄有四五十年，甚至六七十年以上，多数房东只收房租，不愿修房。1951年据不完全统计，全市共有危房1.1万幢，时有塌屋之事发生。为此，市政府相继颁布了《上海市处理危险建筑暂行办法》、《关于防止霉雨季节塌屋伤人督促修理私有危险房屋的暂行办法》。各区成立了处理危房委员会或工作组，还成立了77个里弄危房监修委员会，负责对危房修理的检查、监督、协调，基本保障了居民生命财产安全。
三是调整租赁关系，取消二房东中间剥削。上海的二房东起因于抗战前的住房紧缺。1953年全市二房东有13万户。其主要剥削手段和方式为：一是高价出租。收租超过大房东，低的2.9倍，高的14倍；二是索取顶费。顶费一般以黄金计算，有的超过房屋造价。虽然政府宣布顶费为非法，但仍暗中盛行；三是收取小费、过户费和押金；四是搭阁加层，增加出租面积；五是多收水电费，或自己少付、不付水电费。市政府对二房东采取“适当限制，逐步取缔”的方针，公布了《公房租赁办法》。这促使在公房中取消二房东制度；在国营房地产公司经租的私房中，限制二房东收回空房；在督促房主修理出租的危房时，取消二房东；法院处理二房东纠纷时，取缔二房东；里弄调解二房东纠纷时，居委出面，通过互相协商，合理调整，促使一些二房东自动放弃剥削。
四是限制和打击私营房地产的投机违法活动。首先，由市房管部门统一承租和承购私房。解放后，因办公和生产需要大量房屋，有些单位擅自承租承购私房，有的甚至几个单位争租争购一处私房，业主乘机抬高房价和房租。针对这一现象，上海市军管会规定：“凡机关单位承租承购私房，均需要委托房管部门经办，不能与私房业主或其代理人直接洽谈租赁和购买。”从而平抑了私房的房价、房租，打击了私人房地产的投机倒把活动。其次，限制和取消房地产掮客活动。房地产掮客是从事房地产买卖、租赁，从中牟利的居间介绍商。上海的房掮商分为两类：一类是登记的挂牌掮客，1954年全市有61家，有执照和固定场所，公开挂牌营业。另一类是流动掮客，1954年全市有2408人，无执照无固定场所。“三年不发市，发市吃三年”是掮客的行话，表明他们谋取的暴利。解放后，上海人多房少，缺房严重，私房比重大，政府对掮客采取“约束和取缔”的办法。1954年成立国营房地产公司经租部，吸收了一部分挂牌掮客当业务联络员，解决其生活出路。对非法活动的挂牌掮客，市人民法院判罪并吊销执照，追缴和没收非法所得。随着社会主义改造不断深入开展，许多掮客认识到这个行当没有前途，开始转行，掮客人数迅速减少，到1955年12月，全市只剩下掮客120多人了。
五是确立国营房地产业领导地位，引导私营房地产业走国家资本主义道路。1952年10月1日，成立了市房地产公司，积极开展房地产经营管理业务，公房面积迅速增长。1951年底公房建筑面积177.2万平方米，占全市房屋总建筑面积的3.73％，到1955年底，上升至584.7万平方米，占全市的11.3％。1954年1月，在市房地产公司内部成立了房屋经租部（后改建为市房地产经租公司），除接受原外商的代理经租房屋和被接受、代管、军管的房屋经租管理业务并接受无主房屋的代管业务外，主要开展出租私房业主委托代理经租业务。到1955年底，经租部先后承接出租私房业主委托经租达932户，房屋1.32幢，建筑面积104万平方米，并积极维修委托经租的危房，使得许多在经营中遇到收租难，纠纷多难题的出租私房中小业主纷纷委托国营房地产公司经租部代管代租，从而不仅树立了社会信誉，也为扩大公房管理面积，推进私营房地产社会主义改造创造了条件。为了探索房地产业走公私合营道路，市房地局于1953年4月呈报市政府筹建第一个试点性的公私合营华建房地产公司，4月23日召开股东大会宣布公司成立。公司主要业务是出租自产房屋和接受委托代理经租。当年代理经租房屋20多万平方米，盈利5.39万元，盈利率38.7％，按“四马分肥”分配盈利。
以上这些工作收到了一定效果。但是，由于所有制没有改变，虽然私有房产在党的利用和限制政策下有所缩小，却仍占有很大比例。私营房地产的经营方式也基本保持旧有的经营方式，与社会主义建设存在深刻的矛盾。
1955年10月至12月，中央对北京、天津、上海、南京、无锡、苏州、济南、青岛、沈阳、哈尔滨等10个城市下达调查提纲，对私有房地产基本情况进行调查。上海的调查主要情况如下：
（一）占有情况。据1955年12月统计，全市房屋总面积有4581万平方米。其中公房25.8％,私房66％，外产7.6％。私房共有2751万平方米，具有三个特点：一是私人占有相当集中。49户私营房地产公司和占有5000平方米以上的房屋资本家即占有了5571791平方米，为全市私房的18.7％，仅李鸿章的后代就占有房屋10多万平方米。占有1000平方米以上的房屋业主和房地产公司有3233户，共占有11342872平方米，为全市私房的36.7％。二是私房出租比重大，约为全部私房的70％左右。三是私人占有的情况复杂。除私人房地产公司、房屋资本家和房屋业主外，还有私营工商企业、各宗教团体和社会团体、外商房地产公司、外国教会团体和社会团体、外侨个人等，其余则为自产自居户和占有1000平方米以下的房屋中小业主约26000余户所有。
（二）使用情况。全市的居住用房总建筑面积22516050平方米，其中私人占有居住用房17502597平方米。以上海市区人口与住宅面积平均计算，每人只能摊到约4.5平方米建筑面积，如按使用面积算，每人只有3.39平方米。由于住宅十分紧缺，有的公共建筑也被作为住宅使用。解放后几年内，国家虽然陆续投资建造了128万余平方米的工人住宅，但“房荒”依然严重，有100多万劳动人民仍不得不住在环境恶劣的棚户区里。房屋的私人占有率极高，加剧了住宅用房的宽紧好差悬殊极大的状况。
（三）经营情况。私房用于出租的共1485.2万平方米，在资本主义经营方式下出现种种严重问题。一是租赁关系十分混乱，房屋的宽紧好差悬殊很大是由于房屋的使用分配权掌握房主或二房东手里。二是租金没有定出标准，畸高畸低。承租私房的住户，除交房租外，还得交顶费，加重了经济负担。因承受不起而致的欠租情况较普遍地存在。二房东制度的存在以及二房东普遍的中间剥削加剧了租赁和租金的混乱状况。三是大部分私房几十年来未修缮，损坏日益严重，房屋资本家和赖其生存的房屋经租商大多由投机起家，其中大部分在解放后仍只图最大限度地榨取租金，坐视房屋年久失修，使危房增加，危害了居民的生命财产安全。四是黄牛掮客尚未取缔，仍暗中进行投机活动，获取佣金。
这些情况表明，旧社会遗留下来的私营房地产存在种种弊端，私人占有大量房产且多为出租房，与广大劳动人民迫切要求改变恶劣居住条件，提高居住福利水平的矛盾，尤为深刻突出。这一矛盾，随着社会主义建设的发展，国民经济各部门的壮大和对资本主义工商业改造的不断深入而日益尖锐。上海的房地产状况在全国具有一定的代表性。因此，对城市私营房地产进行社会主义改造成为刻不容缓的任务，摆上了党和政府重要工作议事日程。
三、有计划有步骤地搞好公私合营
1956年1月18日，中共中央批转中央书记处第二办公室1955年12月16日的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》（下简称《意见》），全文如下：
对城市房屋私人占有制的社会主义改造，必须同国家的社会主义建设和国家对资本主义工商业的社会主义改造相适应。这是完成城市全面的社会主义改造的一个组成部分，各级城市党委，必须予以重视。
对城市房屋私人占有制的社会主义改造，基本上应当按照党对资本主义工商业的社会主义改造的政策的原则进行。对城市私人房屋通过采用国家经租、公私合营等方式，对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时间内给以固定的租金，来逐步地改变他们的所有制；同时对依靠房租作为全部或主要生活来源的房东和二房东，进行逐步的教育和改造，使他们由剥削者改造成为自食其力的劳动者。在当前城市社会主义改造的高潮中，争取在一两年内完成这一任务，这是完全可以做到的。
在中央批转《意见》之前，《意见》的精神已在上海传达贯彻。1955年12月，根据上海市委和市政府部署，上海市房地产管理局设立了私房改造领导小组，由副局长彭斌负责，领导和组织全行业开展社会主义改造工作。步骤与方法是：
（一）根据行业特点，确定改造形式
上海市房地产管理局在1955年10月至12月组织力量对全市私人房地产进行调查的基础上，经分析认为，房地产行业的社会主义改造与资本主义工商业其他行业的改造有异有同。共同点是：房地产业中的私营房地产公司是资本主义经济的产物，出租私房的业主是私有制所有者，都需要采取和平改造的方法，执行赎买政策。不同点是：从生产关系看，房东与房客之间的关系是租赁关系，属商品买卖关系。出租私房的业主不是同一阶级，有资本家、小业主，也有市民、教师、工人、职员等，改造的目的是保养好，合理使用好房屋，调整租赁关系。据此，确定出租私房的改造形式为：（1）公私合营。对49户私营房地产公司和出租在1000平方米以上大的私房出租业主，组织成立统一的公私合营房地产公司。（2）国家经租。对120户私营房屋经租商和49户私营房地产公司的经租业务，由上海市房地产公司经租部代替，采取国家经租形式，实行统一租赁，统一分配使用，统一修理养护；合理地调整租金，取消二房东中间剥削；以租定租，给房主合理的收入。属于宗教团体的出租房屋，采取包租形式。（3）工商业者拥有的房屋，随本行业的公私合营进行社会主义改造，他们出租的与企业无关的房屋，也由国家经租。（4）对出租私房在1000平方米以下的私房业主，加强管理，督促修缮，服从国家关于租金等政策和规定。参加公私合营者，贯彻自愿申请的原则。
（二）融入改造高潮，迅速挂牌合营
1956年1月，全国资本主义工商业的社会主义改造由“新阶段”迅速发展到“高潮”阶段，以疾风暴雨似的群众运动方式出现。上海原计划采取“申请－批准－筹备－挂牌”的办法进行公私合营，在北京的“申请－批准－挂牌”经验的影响下，决定先挂牌，再做筹建工作。
1月16日，上海市房地产业同业公会主任委员周仲洁和副主任委员、市房地产公司副经理曹云亭，召集同业公会组长以上骨干和特邀代表20多人开会，商讨如何贯彻1月15日市工商界临时代表会议提出的要在“六天之内”完成资本主义工商业公私合营的精神。会上作出三项决定：（1）迅速传达贯彻会议精神；
（2）动员同业公会会员带头申请参加公私合营；（3）动员房地产业主参加公私合营的工作，委托会员中的代理经租商负责承包。
1月17日，上海市房地产管理局暨房地产业同业公会召开全行业企业户大会，传达贯彻市工商界临时代表会议决议，动员他们认清社会主义发展的必然规律，掌握自己的命运，积极接受社会主义改造，带头申请参加公私合营。企业户资本家在会上纷纷表示拥护，态度踊跃，场面热烈。尤其是部分企业户资本家由于租金亏损，包袱沉重，公私合营求之不得，特别盼望政府早日改造（出租私房的业主也存在这种情况）。在全市私营工商业公私合营高潮推动下，这一天内，房地产同业公会会员全部申请参加了公私合营。
1月18日，同业公会在大光明电影院召开出租私房在3000平方米以上的业主及其家属大会。会上，请出席全国工商联大会的市工商联委员，传达毛泽东主席在1955年10月29日对私营工商业社会主义改造问题的讲话和全国工商联执行委员会会议精神；周仲洁通报了15日市工商联临时代表会议决议和17日企业户在大会上踊跃自愿申请公私合营的情况；市房地局局长汪维恒宣布了私营房地产业社会主义改造的具体形式、改造政策和自愿申请原则等。其实，对于改造这件大事，不少出租私房的业主由于受到社会影响，思想上早有准备，有的还开家庭会商量过，因此都能认清形势，顺应潮流，纷纷申请参加公私合营。18日、19日两天之内，就收到1159份申请书。经市工商联汇集向市政府提出申请，1月20日，在全市资本主义工商联公私合营大会上被一并批准，从法律意义上，实行了房地产业的公私合营。此外，占有出租私房在1000平方米以下的小业主也有596户申请参加了公私合营。
（三）组建工作机构，开展具体工作
行业公私合营后，工作千头万绪。为了便于领导和开展合营中的各项工作，成立了“上海市房地产业合营工作委员会”。这既是公私双方协商的机构，又是一个权力机构，决定行业合营中的具体细则。公方代表张孟礼、曹云亭任主任和副主任，委员27人，其中公方代表4人，私方代表23人。下设秘书、联络、合营、人事4个组，8个工作队。工作人员除主管部门派出外，由房地产商及职工各摊派100人参加，承担清产核资、人事安排和经济改组等工作任务。确定的合营改造对象与范围是：凡有工商登记执照的私营房地产商和占有出租私房1000平方米以上的业主。原打算在3000平方米以上的大户中进行，后改为1000平方米以上，主要原因是，经调查了解到，1000平方米的业主中，最小的资产金额达到4334元，比陈云副总理所宣布的小业主与资本家以人民币2000元的界限，已超过一倍，因此完全可以比照一般工商业户对待，纳入合营范围。
1.清产核资
在上海市房地产业合营工作委员会领导下，成立了行业性清产核资同业评议委员会（以下简称评委会），负责全行业的清产核资评议工作。根据房地产业的经营特点，清产核资工作的顺序为先房地产企业户，后房地产业主户。1956年3月10日开始，评委会向房地产企业户及其家属做清产核资动员报告，传达国务院“公平合理，实事求是，从宽处理，尽量了结”的财产清理原则，介绍上海市房地产管理局《关于房屋土地估价办法的说明》、《清产核资同业评议办法》和《上海市房地产业有关清产核资问题的解答》，对清产核资作出具体规定。基本精神为：（1）对房屋的估价，以1950年私营企业重估财产和调整资本时的价格标准为基础，扣除历年折旧后，区别房屋类型，结合保养情况，分别加以折扣，计算其价值。（2）对土地的估价，按实际亩分×税务局核定交地产税的地价基数×折算倍数（280倍）×估价比例（黄埔、老闸区2.5折，其他区3折）进行计算，生产用的房屋基地不再打折扣，非生产用的房屋基地随建筑物的清估再予以折扣，空地按10％折扣。（3）对欠租、预收租金，分别列作债权债务估算价值，分清责任，结算了结。（4）债权债务按实际偿还能力，用偿还和减免办法了结。私房业主的私人债务自理。
1956年4月16日开始，正式动员房地产企业户对财产清点估价。方法是：企业户由资方自点、自估、自报，职工协助，同业小组互评，评委会复评，合营工作委员会审批，即所谓“过四关——思想关（指自报）、职工关、评议关、批准关”，思想关是关键。为此专门组织企业户资本家学习清产核资的“宽、了”政策（从宽处理，尽量了结），开办鉴别房屋结构类型保养情况的技术讲座，选择4个单位进行清估试点。做法是先由资方定出清点计划，成立包括职工参加协助监督的清点小组，实地丈量房屋，对生财器具逐项清点整理，挂上标记，记录填表。清点估价时，公方代表、工会大组长和部分资方代表一同参加。清点核资时，职工认真积极，十分负责。4月23日，开始进入正式清点估价；5月初至5月20日，进行同业小组互评和评委会复评；5月底，由合营工作委员会审批。到5月下旬，已全部完成了房地产企业户的清产核资工作。此项工作总的进展顺利，但有少数企业户自报偏低。
出租私房业主的清产核资工作，采用了另一种办法。在同样进行政策宣传，技术辅导，参观典型，查勘房屋，丈量面积，做好估价自报准备的基础上，考虑到他们没有帐册或帐册不全，都未参加过1950年房屋价格重估，所以印发了《1950年房屋重估价格标准简易比照表暨逐年现值表》，由出租私房业主自己对照清产估价。清产估价时，有些人流露出眷念之情、失落感和后顾之忧，经过反复学习有关的政策和进行思想教育，统一了认识，加快了工作进度。5月初至8月底，出租私房业主作了反复深入的估价自报准备；9月初至9月15日，正式自报估价和进行小组评议；9月15日至9月20日，由评委会复议；9月15日至9月底，交叉进行财务处理；10月初，由合营工作委员会陆续批准。至此，全行业的清产核资和财务处理全部完成，前后历时7个月。
据上述两方面清产核资的统计：全行业投入合营的资产总值为人民币148585248.19元。其中，房屋估值112473889.72元，土地（一万余亩）估值35747214.79元，家具杂物和设备等109361.49元，其他（树木、亭园及杂项建筑）254782.19元；欠租作资产估价859757.38元，预收租金列入负债额138817.88元，押租列入负债额338053.36元。
财务处理方面，对公债务共计1936624.90元，已偿还63791.55元。在财产中扣抵作为偿还1180290.48元，减免692542.87元。劳资债务方面，职工宕帐总数69813.90元，职工归还19713.44元，协议减免50100.46元；资方对职工欠薪14543.09元，协议归还7215.50元，协议免还7372.59元。此外，在各企业清产核资时，提存职工集体福利金417595.20元。
2、人事安排
私人房地产拥有者中有工商业者、职工、教师、市民等，其中有的市民以房租为生活来源。为了同时把他们改造成为自食其力的劳动者，必须根据行业特点进行人事安排。对企业户所有劳资双方从业人员，采取包下来的政策；对参加清产核资的业主，规定每户安排一人，即业主本人，已有其他职业的不作兼职安排。业主本人符合安排条件而不能参加实际工作的，由直系亲属中的一人顶替；业主原雇佣的职工、资方代理人或类似人员，从实际出发，分别处理；在校学生由国家统一分配。
安排为市专业公司经理级以上的资方上层代表人物，由市工商联提名，召开同业公会委员工作委员会私方委员的联席会议讨论，经市房地局审核，报市人委批准。安排为市专业公司科长、组长的，经同业公会委员和合营工作委员会私方委员联席会议讨论和同业小组长会议讨论，经市专业公司审核，报市房地局批准。
企业户共有私方（资方和资方代理人）人员255人，职工2475人，全部给予安排。其中私方人员安排为董事长1人、副董事长2人、董事16人、副经理2人、顾问3人、正副科长或所长15人、科一级专员13人、正副组长44人。参加清产核资的出租私房业主有1450户，共确定安排人员833人，其中业主404人。安排为副董事长1人、董事43人、副经理1人、副科长1人、所长1人、科一级专员6人、正副组长40人。对卷进来的部分出租私房1000平方米以下的中小业主，采取职业技术培训、考试录用的办法，作为社会就业吸收进职工队伍。
3、经济改组
房地产业的经济改组分两步进行。第一步是“集中办公，统一财务”，第二步是进行全面的经济改组。“集中办公，统一财务”只在企业户实施。1956年5月底，企业户的清产核资结束后，从6月1日开始，按组集中一处或分两三处办公，原各企业的招牌挂在一起。集中办公后各企业还是各自经营，贯彻“私方负责制”，但财务管理、会计科目、资金调度、费用开支、人员调配、工作时间实行统一。同时，实行管理员分区收租的业务制度，通过建立管理手册和租金分户帐，掌握房屋维修、保养和收租情况，节省了人力财力，提高了工作效率，为全面经济改组准备了条件。
全面经济改组，是针对房地产业不同经营类型进行的改组。首先，把原来的49家私营房地产公司和101家房地产经租公司合并起来，在集中办公的基础上建立12个区业务所，经营和管理辖区内的合营房地产。第二，保留9家组织健全信誉好的房地产经租公司，仍以原招牌继续营业，接受未参加合营的出租私房业主的委托经租。第三，对5家房屋介绍商，基于因国家对房屋租赁还未实行统一管理，从他们能在私房中挖掘空房，替政府解决方荒出力来考虑，采取裁并办法，保留8户，自负盈亏。第四，房屋清洁所因社会上还有需要，由17家合并保留6家，继续对外营业。1家治灭白蚁事务所，继续保留。第五，为便于国家领导、管理和发挥公私合营房地产商的积极性，1956年9月20日成立了“公私合营上海市房地产公司”，原合营工作委员会的各个组转为公司的职能科室。1956年10月1日，按行政区正式成立12个区的业务科，10月11日正式办公。至此，完成了合营房地产的统一管理机制的建立。第六，为便于公私双方协商议事，利于房地产资本家和私房业主的团结、教育、改造，成立了公私合营上海市房地产公司联合董事会，董事长为周仲洁，副董事长为陈其炜、陈述昆（均私方人员），常务董事12人，董事100人。
4.公私合营改造的结果
在1956年社会主义改造高潮中，上海市所有私营房地产商及其相关企业，出租私房1000平方米以上的大业主及其家属子女，走上了国家资本主义道路。1956年至1957年，以公私合营形式共改造出租私房844万平方米。国家关于年定息一律5厘的政策，使原先“坐二望三”的房地产资本家和大业主大喜过望，由衷拥护党，拥护社会主义，积极投身到物质与思想的双重改造中。
然而，如此巨量的工作仅用10个月时间就完成了，使得工作过粗，加上政策统得过死，因而带来不少问题。主要有：（1）在合营中，对出租私房业主的权利未加以有效的限制，使经营工作有机可乘。一些私房业主把危房（占合营房屋40％）简屋拿来参加合营，将好房留下继续出租收取高额租金，致使合营后国家马上进行危房修理。（2）将380余名老弱病残不适合安排工作的人吸收进来，每月多开支2万多元。（3）执行“宽、了”政策过头，对公欠款中有20万元减免不当。（4）以产估价，定息一律5厘的政策对房地产行业明显偏高，业主平均定息收入超过原净收入34.1％。如有一胡姓业主原月租金净收入1000元，定息后可拿5000元，不利于整个改造工作。1957年发生政策性亏损681万元，国家由此背上了一个沉重的经济包袱。
四、用“国家经租，依租定租”的形式改造出租私房
为了便于有计划地对私营房地产进行社会主义改造，政府采取了“先大后小，先集中后分散”的策略。1956年的“公私合营”解决了大而集中的房地产企业资本家和业主的社会主义改造问题，1958年开始的“国家经租”则是对小而分散的出租私房业主进行社会主义改造，是私营房地产社会主义改造的第二阶段。
国家经租就是房东把出租的房屋交给国家房产部门统一管理、统一修缮和统一调配使用，国家按月付给房主固定的租息。定租一般占房屋租金的20％至40％，平均30％为宜。房主除按月领取定租外，不再与被改造的房屋有任何联系。与公私合营相比，国家经租较优越，它不需要清产核资，经济改组，不是以资定息，而是以租定息，一般不脱离房主原有的收入水平，原则上不作人事安排等，简便易行，不留后遗症，国家不背经济包袱。这种改造形式，中央早在1956年1月18日批转中央书记处第二办公室《意见》中就提出来了。
1958年，全国各条战线掀起了大跃进高潮。主管房地产工作的国家第二商业部在同年的1月和6月连续两次召开全国房产工作会议。会议主要精神是：中央在1956年1月18日提出要在一两年内完成私房改造工作，没有如期完成是不妥的，必须迅速放下私有出租房屋的沉重包袱，鼓足干劲，迎头赶上，掀起房管工作的大跃进。对出租私房的改造起点定为城市在150平方米建筑面积以上者，改造形式为国家经租。要求各地党委重视领导工作，房管部门抓紧时机，加速改造步伐，一般情况下争取在1958年底前完成任务。
上海通过公私合营只解决了出租私房面积在1000平方米以上的大业主，对1000平方米以下的中小业主除少数被合营外，其余基本未动。据1958年初统计，未改造的出租私房尚有488万平方米，共9189户。其中出租在150－500平方米的有6279户，占68％，建筑面积175万平方米，占36％；出租在501－1000平方米的有1816户，占20％，建筑面积128万平方米，占26％；出租在1001平方米以上的有1094户，占12％，建筑面积185万平方米，占38％。从全国来看，上海的出租私房改造工作，比东北三省和北京、南京等10多个城市较迟缓。为贯彻1月召开的全国第一次房产工作会议精神，上海市房地产管理局及时向上海市委和市人委作了汇报并提出计划。在市委指示下，成立了市私房改造工作领导小组，由李干成任组长，领导开展全市出租私房的改造工作,下设办公室，由彭斌任办公室主任，负责日常工作。
根据1956年公私合营的经验教训，此次对出租私房的改造不再发动一个运动，决定一方面实行国家经租，一方面加强对出租私房的行政管理。通过行政管理实行“四统一”（统一修理，统一租金标准，统一分配使用，统一租赁），从而同样达到改造的目的。为此，经上海市人委批准，1958年4月25日，公布了《上海市管理私有出租房屋暂行办法》（简称《暂行办法》，对凡市区出租150平方米以上、郊县出租70平方米以上的私房业主，作出了一系列政策规定。为配合《暂行办法》的贯彻执行，先后颁布了《关于上海市管理私有出租房屋暂行办法的执行要点》和《关于上海市管理私有出租房屋暂行办法的说明》等文件。《暂行办法》的公布与实施，加强了国家对出租私房的管理，限制了不合理不正常的经营，为促使私房出租者接受国家经租的社会主义改造起了积极的推动作用。
上海对出租私房实行国家经租改造工作经历了以下步骤：
（一）准备工作
由于各区都建立了房地科，改造工作即由各区负责。准备工作在市、区（县）同时进行，分工各有侧重。市房管部门主要制定改造工作规划，研究政策并起草发布各项行政管理办法，统一宣传指导。各区（县）房管部门主要市收集整理改造对象的资料，掌握情况。通过私房出租房屋业主的登记，核对内部资料，掌握了有关房屋建筑的好坏、面积、维修、租金收入、自住与出租、房主的职业成分、家庭经济状况以及共有人情况等基本资料。经统计分析，确定改造对象，做到心中有数。通过召开114次、6465人参加的房主座谈会，收集各类房主的思想动态，了解到可能发生的各种实际情况。据此依照政策，制定改造方案，拟定各种具体处理的原则和办法。
（二）试点工作
新成区（注：按当时市区区域的划分，新成区东至西藏路，西至常德路，南至延安路，北至苏州河。后重新划分时撤消）是个有典型性代表性的区，选择其作为试点起到了典型引路的作用。该区符合改造条件的出租私房有46万平方米，私房业主809户，工商业者、职工和无业者各占一定比例；旧式里弄、新式里弄、独立住宅、花园洋房、平房、店铺等，各有相当数量。经过试点改造，809户业主中改造了714户，占87％；改造房屋面积42万平方米，占91％，未改造的95户，生活严重困难、负债多、暂缓改造的27户；思想不通，不愿改造的22户；房主不在本市，代理人无权作主的25户；出租房原系自住，今后准备收回自用，不愿改造的5户；简陋平房，出租分散，改造后难以管理的5户；有产权纠纷等原因的11户。新成区已改造的出租用房，原月租总数7.3万元，按照“依租定租”政策，每月付固定租金1.68万元，加上定租以外的临时照顾1170元，定租总水平为24.2％。人事上，房主一个也没安排工作，房主雇佣的职工只录用一人，有66名里弄工人的津贴关系划归房管部门支付。债务处理上，从定租中代扣、减免欠税2000元，修理房屋银行贷款8400元。试点工作开展较为顺利，锻炼了干部，检验了政策和实施办法，为全面推开提供了经验。
（三）全面推开
在取得试点经验后，即在全市部署全面开展国家经租改造工作。首先，各区成立了区私房改造领导小组及办事机构，区工商联、工联、妇联分工负责，密切配合。1958年3月6日开始，全市办理出租私房登记，书面通知2.16万户业主，召开225次座谈会。3月19日，在《解放日报》、《新闻日报》上刊登催办通知，明确登记对象和截止日期。3月25日又在《新闻日报》上刊登“登记今天截止”的消息加紧催办。如此，使85％以上的业主按时办理了登记手续。对于15％未及时登记的，各区开展调查，摸清大致的情况是：对登记不重视或有困难，房主迁居或不在上海，产业无人负责，产权已发生变化，有严重顾虑甚至抗拒登记等。在业主登记申请参加国家经租改造后，要求业主正式填写各种表格，采取业主自报，小组评议方式，对业主应得的固定租金和债务处理，提出小组意见，报区政府批准。经区政府审核批准，收缴产证，换发固定租金领取凭证，产业由区房地产公司接管。如不愿意交产证的，可在产证上加盖“本产已经社会主义改造”的戳记后发还。
在上述改造过程中，贯穿了宣传和贯彻党的总路线。1958年6月，国家第二商业部在武汉召开了全国私房改造现场会（即第二次全国房产工作会议），上海学习了武汉经验，把出租私房的业主按地区编成小组，组织他们学习党的总路线和大跃进精神，督促他们以《暂行办法》“三交底四安排”（对自己的经济状况、房屋数量坐落和思想认识交底，安排定租、家庭生活、债务处理和自留住房）为内容，推动他们制定私房改造计划。许多业主一算帐，觉得原来所收租金扣除一系列开支后，实际拿到手的也只有22％－40％之间，与改造后领取的固定租金几乎一样，而且改造后，还可丢开欠租难收，房屋难修的包袱和《暂行办法》中的严格限制，因此都纷纷申请参加国家经租，把房屋交给国家，接受改造。
在大跃进形势推动下，上海基本上完成了对私有出租房屋的社会主义改造，全面取消了长期以来棘手的二房东剥削制度，理顺了房屋租赁关系。至1964年底，市区以国家经租形式改造私有出租房屋405万平方米（不包括宗教团体包租房产在内），房主10093户；郊县改造私房142万平方米，占县应改造的80％左右。房主的固定租金从改造之月起发至1966年9月止。
1963年9月，曾对“国家经租”改造的房产进行复查，对存在的如改造中带进的与出租部分同幢的房主自住部分、改造了一部分不满起点的小出租私房户、定租偏低（不足20％）等问题，逐案作了纠正。
五、巩固成果，落实政策，处理遗留问题
经过1956年至1964年大规模的出租私房改造，取得了很大成绩，但改造还不够彻底。1964年1月13日，国务院批转了国家房产管理局《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》，指出：“做好对私有出租房屋社会主义改造和私房管理工作，是当前城市工作中的一项重要任务，”上海市房地产管理局经过一年多努力，全面检查并大量补改了市区的漏改户和逃避改造户，共改造房主1918户，出租私房33万平方米。与此同时，对未参加改造的青浦、南汇两县各3个建制镇进行改造，共改造房主2600户，出租私房45.7万平方米。在对出租私房进行社会主义改造时期，国家政策明确规定，房主的自主房划留房主自管，在改造起点以下的房屋和规定不改造的华侨房屋受政策保护。但在文化大革命中，此类房屋有的被错加改造，有的被迫交公。其中，属国内人员所有的计3540户，建筑面积31.8万平方米；属华侨所有的计314户，建筑面积5.65万平方米。1979年上海市政府开始落实私房政策，先把华侨房产和房主的自住房交还。为进一步落实私房政策，保护房主的合法产权，1982年2月市政府成立了落实私房政策领导小组，由副市长王鉴任组长。各区政府也相应建立了落实私房政策领导机构，对在文化大革命中被迫交公和错加改造的私房逐步清退，至1991年告一段落。
历时10年的私营房地产社会主义改造，使上海1469.7万平方米私有出租房屋转变为公有房屋，在当时约占全市房屋的30％以上，约占私有房屋总量的50％以上，约占私人出租房屋总量的90％左右。这批房屋加上历年政府投资建造的房屋一起，形成了庞大的公有房屋体系。
原载当代上海党史文库《峥嵘岁月》（1949－1978）
中共上海市委党史研究室编 2002年12月第一次出版印刷
2009年10月10日星期六
武昌房地红卫兵通令
房地红卫兵的通令
通令
我们是红卫兵，我们察觉你们——地富反坏右和资产阶级分子以及反动政权的军政要员在土地．房产问题上采取各种手段，把土地．房产掠为己有，拒不交公．你们利用种种手段，占据大量房屋，你们这些牛鬼蛇神，在旧社会骑在人民头上，残酷地压迫和剥削人民．解放后，你们的反动气焰虽有收敛，但是你们的反动本质丝毫没有改变，朝思暮想复辟资本主义．今天，我们全体红卫兵要造你们的反．要造一切牛鬼蛇神的反．为此，我们通令：
１．城市所有的土地立即收归国有，限期３天内你们要老老实实向当地政府交出土地所有证．另外，凡不属于以上７类人员的土地所有者也应积极主动地将土地交归国有．
２．私房改造业主：你们过去利用房产剥削人民，现在还继续再定息剥削人民，这是人民的血汗，我们决不允许你们再继续剥削人民，限定你们在９月５日以前向当地房地部门交出领息证．
３．私房改造业主的留用房和凡出租面积在１００平米以上私房应立即交还人民，你们这种剥削行为再不允许继续下去．
４．地．富．反．坏．右和资产阶级分子以及反动政权的军政要员，你们现在住的房子很宽，你们过去剥削．压迫人民享乐腐化，现在还想享受住宽房．住好房，我们要革你们的命，你们要老老实实地请求劳动人民去审查你们的住房，把多余的住房立即退出，听候我们处理，否则我们要强制执行．你们还有的自己住公房，非法把私房高价出租，限定在９月１０日前退出公房，否则严加惩办．
以上４点通令，只准照办不准违抗．
我们呼吁全市红卫兵同志们和革命的人民配合我们向这些牛鬼蛇神进行无情的斗争，监督他们执行．让我们高举战无不胜的毛泽东思想伟大红旗把这些牛鬼蛇神统统埋葬掉，把无产阶级文化大革命进行到底．
最后让我们振臂高呼：
无产阶级文化大革命万岁！
战无不胜的毛泽东思想万岁！
伟大的中国共产党万岁！
伟大的导师、伟大的统帅、伟大的领袖、伟大的舵手毛主席万岁！万岁！万万岁！
武昌房地红卫兵
１９６６年９月３日
通令
我们是红卫兵，我们察觉你们——地富反坏右和资产阶级分子以及反动政权的军政要员在土地．房产问题上采取各种手段，把土地．房产掠为己有，拒不交公．你们利用种种手段，占据大量房屋，你们这些牛鬼蛇神，在旧社会骑在人民头上，残酷地压迫和剥削人民．解放后，你们的反动气焰虽有收敛，但是你们的反动本质丝毫没有改变，朝思暮想复辟资本主义．今天，我们全体红卫兵要造你们的反．要造一切牛鬼蛇神的反．为此，我们通令：
１．城市所有的土地立即收归国有，限期３天内你们要老老实实向当地政府交出土地所有证．另外，凡不属于以上７类人员的土地所有者也应积极主动地将土地交归国有．
２．私房改造业主：你们过去利用房产剥削人民，现在还继续再定息剥削人民，这是人民的血汗，我们决不允许你们再继续剥削人民，限定你们在９月５日以前向当地房地部门交出领息证．
３．私房改造业主的留用房和凡出租面积在１００平米以上私房应立即交还人民，你们这种剥削行为再不允许继续下去．
４．地．富．反．坏．右和资产阶级分子以及反动政权的军政要员，你们现在住的房子很宽，你们过去剥削．压迫人民享乐腐化，现在还想享受住宽房．住好房，我们要革你们的命，你们要老老实实地请求劳动人民去审查你们的住房，把多余的住房立即退出，听候我们处理，否则我们要强制执行．你们还有的自己住公房，非法把私房高价出租，限定在９月１０日前退出公房，否则严加惩办．
以上４点通令，只准照办不准违抗．
我们呼吁全市红卫兵同志们和革命的人民配合我们向这些牛鬼蛇神进行无情的斗争，监督他们执行．让我们高举战无不胜的毛泽东思想伟大红旗把这些牛鬼蛇神统统埋葬掉，把无产阶级文化大革命进行到底．
最后让我们振臂高呼：
无产阶级文化大革命万岁！
战无不胜的毛泽东思想万岁！
伟大的中国共产党万岁！
伟大的导师、伟大的统帅、伟大的领袖、伟大的舵手毛主席万岁！万岁！万万岁！
武昌房地红卫兵
１９６６年９月３日
张群: “居者有其屋”？——1950年代的住房政策剖析
“居者有其屋”？——1950年代的住房政策剖析
张群
【该文章阅读量：66次】【字号：大 中 小】
住房问题是一个世界性的问题。我国自清末以来，特别是抗日战争以来，战争频仍，社会动荡，房屋不断遭到损坏、数量递减，而大量农村人口却聚集到城市，城市住宅问题相当严重。[1]另一方面，由于经济恶化，租金偏低，有些业主甚至不得不贴补房地产税[2]，自然不愿或者无力修理房产。中共建国以后，根据新民主主义理论和苏联模式，明确宣布要承担住宅保障责任。当时，政府一方面实行房租管制，一方面在接收公房、没收官僚私房的基础上建立城市职工的住宅福利制度[3]，其中，对私有房屋的房租管制和社会主义改造是关键环节。本文从私权的角度就此作初步的探讨。
一、50年代初期的城市住宅困难与占房风潮
20世纪50年代初期的城市住宅问题的表现之一是，房屋损毁严重、房荒普遍。以武汉市为例，抗战前的人口是90万，1952年增加到130万，住宅却减少了10,177栋，其中大多数砖木房屋都超过保固期限。[4]1952年8月对633栋房屋的调查发现，214栋需要小修，235栋需要大修，25栋极为危险。其中三德里220号的堂屋“已经塌成锅形，污水尺余，人往上走，随时有塌下的跌伤的危险”；汉正街640号、644号“两房侧墙向着同一条巷子倾斜，墙已经垮了一部分，现在用木柱相对支撑着。”[5]天津市自1939年遭大水侵袭后，受损房屋未能及时修复，1949年以后发现，房屋损毁情形十分严重。[6]1949年，河北省通县的公私房产35,833间中，倒塌破漏不能居住者达10,455间，占29%。[7]
住宅问题的表现之二是居住环境恶劣，影响健康和人身安全。首先，人均居住面积相当低，特别是下层民众的居住环境非常拥挤。在武汉市，上等优良的住宅（钢骨水泥房屋，居住面积较大）、中等住宅（砖瓦房屋）、下等建筑物（如单砖灌土墙及棚屋等，最为窄狭）的比例大约为4：3：1。比如，汉口小董家二巷14、16两号的单砖灌土墙二层楼房属下等建筑物，全部使用面积88平米，住19户49人，人均使用面积仅1.08平米；百子巷57号系木板平房，使用面积21平米，住2户14人，人均1.47平米。[8]其次，许多人只能栖身于棚屋度日。1952年武汉市居住在棚屋的居民占全市人口的38%，“大多数是小贩，码头工人，三轮车工人，手工业工人以及其他劳动人民。他们无法修建新房”[9]；“大部分工人及其眷属是在工厂附近自行觅租一间小屋居住……五六口人之家挤住在一起。”[10]上海市1949年的调查发现，市区住宅面积为2359.4万平米，其中简屋、棚户占13.68%。[11]直到1956年，上海还有100余万人住棚房。[12]再次，由于许多房屋质量低劣，维修不及时，屋倒伤人事件经常发生。武汉市1951年7月中旬到下旬不足20天内，即有汉口建设街110号、中山大道134号、亚当七巷2号及唐家墩18号等处房屋倒塌，压伤4人。这种局面到1953年仍未得到多大改善。[13]当时，天津市政府研究室的报告指出，全市“房屋须要马上大量的修理，否则损失人民生命财产的事情将不断发生。”[14]
住宅问题的表现之三是房屋纠纷案件激增，房屋租赁关系混乱。司法机关民事案件收案数当中房屋案件占很大比重，华北地区京津等大城市为一半左右，中等城市为18%，小城市则为6%。[15]其中又以房屋租赁案件最多，除了历史悠久的二房东问题外（据武汉市的调查，该市二房东控制的房屋占总数的一半以上）[16]，最普遍的是腾房纠纷、欠租与调整租金及房屋修缮等民事纠纷。当时，产权争执、买卖、抵押、出典与收赎等纠纷则为数较少。[17]
1949年以后，由于土改的消极影响，城市的房屋租赁关系相当混乱。在土改中，“某些个别城市曾错误地实行没收房屋，或不确定不保护房屋所有权，不问具体情况无条件无限制地强制压低房屋租额等办法”，导致许多城市居民以为“城市解放了可以白住房子，一切房租都可不缴，甚至以为可以平分城市的房产”，纷纷抗租甚至强占房屋。[18]较早发生这一问题的济南市曾贸然提出“人人有屋住”的口号，结果房客不交租，房东不修屋、不出租甚至拆房。中共中央在内部文件里也承认对此束手无策。[19]此后其它城市在此问题上都持谨慎态度，但民众已受到土改的消极影响，纷纷抗租欠租。如河北省保定市一条街上的租户不交房租者达53%，唐山市3个区不交租者占58%。[20]在有的县城，居民甚至自行没收、分配地主在城里的房屋。[21]有的地方出现了“房主怕分配房屋，致将房屋分散、送礼、变卖或由大房改小房，楼房改平房，堵大门走小门，乘下雨扒房变卖砖木等现象”。[22]
军队和机关大量非法占用民房也加剧了房荒。在武汉市，机关、团体、学校占用的房屋占全市房屋总数的12.7%强。汉口江汉路南段的76个铺面房屋中，公家占用了49栋。“公家大量住用民房，即减少了市民住房和工商业用房，特别是在某些繁华的街道上，其情形更为突出。”[23]
二、中共建政初期的房屋政策
要缓解住宅紧张的状况，无非是采取两种办法：一是建设公共住宅或采取各种措施鼓励私人建筑住宅；二是对现有住宅实行房租管制，强制空屋出租，限制退租并修缮损坏房屋等。当时，政府没有力量新建足够的住宅，当局表示，“今天国家的资财主要是用于进行人民革命战争和用于恢复和发展生产，不可能投下大量资本来修筑房屋。”[24]在这种情况下，就只能鼓励私人资本来修建住宅，但是，“要使私人资本愿意投入房屋的建造，就必须保护房屋的所有权并允许其正当合法的租赁，让资本可以运转，房主有利可图”。[25]
然而，土改之后，城市民众当中出现了一种主张，即仿照农村土改，马上平分城市的房屋。不过，政府并未支持这种主张。当时，《人民日报》是这样解释的：农村的土地是自然物，虽可开垦却不能凭空增添，地主占有土地并剥削农民的土地所有权制度是封建性质的，必须废除。但城市的房屋与农村的土地不同，房屋不是自然物，而是劳动的产物，是一种商品，需要一定的投资，而且要经常出资修缮，利用房屋的投资收取租息就成为一种资本。城市里私人房主对房屋的占有，一般不是封建性质，而是资本主义性质，应当和官僚资本以外的其他私人资本的所有权一样受到保护，承认其所有权，并保护这种产权所有人的正当合法的经营。房东和房客在平等地位上用自由协商的方式议定的房租，其数额扣除房屋偿还金部分后大体上相当于正当的平均利润，可以认为是资本主义性质的剥削，在新民主主义社会里是允许存在的，并予以保护。[26]
因此，当时政府解决城市住宅问题的基本政策是：一，承认并保护私人房屋产权，任何个人和团体不得侵害。二，允许私人房屋的出租，但租约须由双方自由协议订立，严厉禁止凭借特权强占强赁房屋。三，租额不得过高，也不宜过低。原则上，房租额除掉房屋折旧赔偿金和必要的修理费用部分后应大体上相当于社会平均利润。[27]四，租约有效期间，房主须依约修理房屋，并不得任意增加租价或强令房客搬家；房客也必须依约按时缴纳房租，不得故意拖欠不交。五，双方发生纠纷时，应本调解精神，自行协议解决；协议不成时，可由政府仲裁或由任何一方申请法院处理。六，政府有权保护城市的房屋，并督促房主进行必要的修建，不能听任有用的房屋拆毁倒塌。对于私人所有的房屋、地产，政府要按累进制分等征收一定的捐税。[28]这份文件的规定既保护了私人房屋的产权、又照顾到房客的利益，是当时所能采取的最好的政策。根据中央精神，当时各地制定了相应的房屋法律和政策[29]，主要内容是房租管制，即限制租金、限制退租、强制空屋出租等，这与国民政府的法律基本上是一脉相承的。[30]
但当时中共的城市房屋政策对私权保护的局限性也是相当明显的，这不但为以后的私房改造埋下了伏笔，更为政策的执行制造了麻烦。因为，按照中共的政治主张，新民主主义只是其革命的初始阶段，中国必然要过渡到社会主义阶段即公有制社会，这就等于说，保护私有房屋只是暂时的。中共中央对此也毫不避讳：“应当把所有城市房屋看作社会的财产，加以适当的监护。这样才能使城市房屋日渐增多，人民的居住不发生困难，给将来社会主义的房屋公共所有权制度，造下有力的条件。”[31]既然所有私房最终都逃脱不了被没收平分的命运，私房业主的修房积极性之低、房客抗租的积极性之高，便可想而知了。此外，尽管这份文件承诺，“人民政府将来是一定要修筑多量的城市房屋来解决市民的住宅问题”，但这一承诺如何兑现，却没有系统和明确的政策。另一方面，有关政策对房租的管制十分具体，而鼓励私人建筑房屋方面并无相应措施，这也在一定程度上影响了私人投资的积极性。
中共建政初期，虽然各大城市的房屋租赁纠纷得到了一定的缓解，房屋私有权也得到了一定程度的保护，但左倾观点和做法依然盛行，其主要表现就是政策执行中的“宁左勿右”，处理房租纠纷时偏于照顾房客，而对房主的利益照顾较少。例如，天津市法院对核定租金的判决一般均低于主客双方自由议定的租金；对待是非相当明确的强占腾房诉讼，有些法院也“多半照顾住户实际需要，迁就其强占房屋的违法行为。这无异使非法的强占行为获得了合法的保障，不仅使房主在思想上产生抵触情绪，在住户间也散布了不良影响，认为强占房屋不算一回事，到法院最多是挨一顿批评，从而降低了政策法令在群众中的威信。”[32]北京市有的干部只看当事人目前的利益，把房主、房客的关系看作地佃关系，故而一般倾向于把租额压低些，结果阻碍了保养房屋和鼓励私人修建房屋。[33]武汉市法院在处理房租纠纷时，听任房客自行减免房租，削减了房主的应得利益。[34]更有甚者，湖南省宜章县政府1953年“顺从民意”，将该县地主在城市的房地产（除直接用于工商业的房屋及自住房屋外），一律没收，分配给群众居住。[35]
在这种情况下，民众自行减租、抗租等现象屡屡出现。“房客方面有的仍企图平分房屋，住房不交租，甚至有的集体抗租。”[36]1953年，武汉市法院工作报告称，该市有些房客主张“住者有其屋或实行房屋减租”。例如李宗耀等61人占住陈少山耕莘里和凤凰街的房屋，自1949年以后既不承租，又不按期缴纳合理租金。要他们搬家，个别房客竟说：“耕者有其田，住者有其屋。”又如丁丹卿承租廖明易的民权路221号铺屋全栋，每月租金是6石5斗三道机米，1949年后丁就拖延租金不交，廖只好将租金减为3担；但从1953年4月起，丁又拒付租金，他说，“先减租，再谈欠租，否则这个问题就不能解决”。有的房主不敢追索租金，以致房租积压过多，难于付清。[37]
房主收不到租金或租金额过低，甚至房屋所有权都岌岌可危，他们当然不会修缮房屋，就更不要说进一步投资住宅建筑了。例如，1949年以后，武汉市私人对房屋的投资急剧下降。国共内战期间的1947年，汉口还新建商店507处、住宅377处；然而，自1949年到1953年8月，仅建商店43处、住宅36处，其中1952年新建商店33处、住宅22处，1953年只建商店10处、住宅14处。有的屋主为免后患，干脆把已有房屋卖掉。1953年1月到8月份，私人出卖的房屋达122处，其买主都是“公家”。[38]
尽管政府鼓励私人房主维修危房，但房主们缺乏投资意愿，因此房屋倒塌伤人事件难以遏制。以天津市为例，1954年6月底，天津市共修危房18,657间，占所有危房的46%，但雨季一来仍然不断发生塌倒房屋、死伤人命的事故。7月23日晨，尖山前大道住户于恩和所住房屋因雨后墙倒屋塌，砸死两个小孩，砸伤父亲和妻子；8月9日，全市各区塌房200余间。仅1954年7、8两月便有891间房屋坍塌，伤50人、死7人。该市随后加紧维修危房，但10月份仍有塌房伤人事故发生。1955年尽管市政府督促、支持维修危房，到6月底危房修缮率才达到70%，但一些街区的修缮进度仍然缓慢。如三区的何兴庄、昆纬路、六区保安街、解放南路等，已修缮的危房仅占全部危房的20%左右；四区十一经路33间危房，一间也未修缮。1955年6月14日到16日，经过几场雨，全市塌房42间半，院墙门楼6处，砸伤2人，其中事先未检查出危险的有34间半。同时，各区又不断发现新的危房，5月底危房数增加了7500余间。1956年4月底，天津全市新发现危房30,967间，其中最危险的有11,338间。可以说是“上梁的赶不上修房的，修房的赶不上倒房的”。[39]
三、私房的“社会主义改造”
中共建政初期，一些私房虽然被公家机关“没收”、“征收”，但私人拥有的房地产仍在城市房地产中占很大比重。在北京、天津、上海、济南、青岛、沈阳、哈尔滨、南京、无锡、苏州这10个城市，私人房地产分别占这些城市全部房地产的54%、54%、66%、78%、37%、36%、31%、61%、80%、86%。私人房产主当中不少人拥有大量房产，如北京市拥有房屋百间以上的房主达全部房主的64%。在内务部1954年8月14日提交的“城市私人房屋情况及今后意见”中[40]，虽然也注意到私人房屋在城市比重很大、租赁关系不正常、房屋危险破漏及拆房现象严重等问题，确实“在不同程度上直接或间接地妨碍了群众的居住以及国家各项建设的发展”，但当时主管部门的政策还是“贯彻保护合法的私人房屋所有权”。这份文件指出，虽然大城市中不乏大房主，但房屋所有者中，“各阶层都有，其中以工商业者占有的较多”，“绝大部分”房屋都是出租使用。显然，私人房产主当中小房主占多数，如果以打击大房产主的名义全面推行私房公有化，势必损害大批城市的中小房产主。
1955年，中共中央决定实行“私营工商业的社会主义改造”，于是，私有房屋公有化便提上了议事日程。正式宣布启动私房改造的是1956年1月18日的“中央书记处第二办公室关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见”。[41]按照这一文件，对私人房屋的社会主义改造预计两年完成。其总目标是“加强国家控制，首先使私有房出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制。”具体包括五点：一，由国家经租。即由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮、维护，并根据不同对象，给房主以合理利润。在此基础上合理地调整租金，取消一切中间剥削和变相增租的不合理现象。二，公私合营。根据各个城市的实际情况，对原有的私营房产公司和某些大的房屋占有者，组织统一的公私合营房产公司，进行公私合营。三，商业者占有的房屋随本行业的公私合营进行社会主义改造。他们出租的与企业无关的房屋，可由国家经租。四，对于除了自住外尚有小量房屋出租的小房主及暂时还不能纳入国家经租的其它房主加强管理，使私人房屋出租必须服从国家政策，服从政府关于租金、房屋修缮等方面的规定。五、一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当的办法一律收归国有。
但是，此项任务明显地遇到了来自社会的阻力，进展缓慢，多数城市迟至1958年初仍未开展私房改造。1958年8月5日，中央主管部门负责人专门发表谈话，要求各地房管部门“抓紧时间加速进行私有出租房屋的社会主义改造，争取在1958年年底前完成私房改造任务。”[42]然而，到1960年为止，全国还有14%的市及三分之二左右的县未进行或未完成私房改造。工商行政管理局、商业部于1961年联合发出通知，要求“加速”城市私人出租房屋社会主义改造工作。[43]私房改造任务难以如期完成，既可能与政策的正当性受到质疑有关，也可能与“反右”及“大跃进”等政治运动分散了各地政府的注意力有关。直到1964年，国家房产管理局才正式宣布：（全国城市和一部分镇）“纳入改造范围的房屋约有建筑面积一亿平方米，占私有出租房屋的百分之七十左右，基本上消灭了房屋租赁中的资本主义经营，在房管战线上取得了一次社会主义革命的伟大胜利，对支援社会主义建设和改善人民居住条件，起到了积极的作用。”[44]
由于民间对私房改造普遍表示不满，在1957年“反右”之前的“鸣放”期间，私房改造问题成了舆论批评的一个焦点。首先，私房改造其实是服务于政治方略，政府却以缓解住房短缺为借口，似乎私房公有化了，住房短缺便会自然解决。批评者认为,住宅问题的根本原因是房屋缺乏，而不是房屋私有所致，所以私房改造乃“药不对症”。确实，住宅问题的根本原因是住宅短缺，私房改造前政府也是这种看法。例如，1955年5月12日天津市高级法院在工作总结中曾明确指出：“天津市的房屋问题，从现象上看是租赁关系不够正常，但基本问题还是房屋缺乏。”[45]法学学者谭惕吾在“鸣放”中表示，根据她在上海的调查，住宅的主要矛盾不是所有制的矛盾，而是供求的矛盾，屋少人多、不够分配的矛盾；变更了所有制，对主要矛盾的解决没有起到起作用，“所有制变更了，房屋仍住得满满的。”[46]
其次，私房改造混淆了个人的私有住宅与房主的赢利性出租房屋的区别。谭惕吾指出：“房地产公司走公私合营的道路是没有问题的。但一百来平方公尺的房屋也要公私合营，像子女给老人留的养老房子、小职员的破旧小屋等等，都合营了。上海有的业主自住房也合营了。据说是如不合营，干部不便管理。但这不符合宪法第11条国家保护公民的房屋和生活资料所有权的规定。宪法规定的个人房屋所有权，不是主观上想侵犯，而是在敲锣打鼓时没明确，把轻重倒置了，没看重宪法，而看重了当时的请求。要在宪法范围内调整租赁关系。应该统一管理租费修缮费的标准，确保生活资料的房屋的私有制，自己住的屋子可以少量出租。”[47]
针对类似批评，1957年10月28日，城市服务部负责人在第二次全国厅局长会议上作了回应。[48]他表示，社会主义不能容忍私房主继续过着剥削生活。这事实上等于承认制定私房改造政策的主要理由并非缓解住房困难，而是出于打击私有房产主的政治目的。他在讲话中强调，“对于占有这样多房屋的房主如不实行改造，仍任其继续过着剥削生活，这是我们的社会主义制度所不能允许的”；“城市房屋的私人占有制与社会主义建设之间”存在着深刻矛盾。该负责人表示：几年来，我们虽然采取了一些措施，对私有房屋进行管理，但收获不大，特别是在对资本主义工商业实行公私合营之后，问题就更加突出了。……在经济方面的革命基本上完成以后，如何继续取得政治战线和思想战线上的胜利，还是一个非常艰巨的任务，是一场激烈的阶级斗争。在这次资产阶级右派分子向党和社会主义进攻当中，也有一些右派分子攻击党对私有房屋实行社会主义改造政策。”
该官员不得不承认，城市的住房困难除源于历史上城市住宅严重不足，也因为城市人口增长过快、大量拆除房屋使得原有住宅面积减少，此外，住宅造价标准过高影响了建筑面积的增加，房屋政策和住宅管理制度不合理影响了房屋的保养和充分利用，加剧了城市住房的紧张情况。[49]不过，对于广受质疑和批评的私房改造中剥夺业主自住住宅以及无房民众的“均贫富”、依赖政府提供住房等现象，这位负责人却故意避而不谈。他把私房改造前“房屋得不到正常的保养，倒塌破漏日趋严重，房屋数量逐年减少”等问题，统统归咎为房主的过错，完全否认了私房改造前政府的政策导向所产生的负面影响。
私房改造政策实施之后，出现了一系列消极后果。正如谭惕吾所说：“上海的租赁关系很乱，有的房租很低，3间房子每月租费14元，养护费都不够。有些人硬是不付租金，理由是政府照顾我们。甚至租金低的，也收不到60%。一个合营公司有5千多人，欠租收不回，还要支出工资定息，结果去年亏1千多万，今年虽精打细算后估计仍要亏7百多万。还有的业主说他们放弃剥削，要成为自食其力的劳动者，要求国家安排，什么事都愿意做。但他们大部分都既不能算，也不能写，是没法给以安排的。上海屋少人多，很多人伸手来向房管局要房子，甚至打干部。公家房子一空，有打碎门窗玻璃就住进去了。有些人要求国家补助盖房屋，存在供给制思想，租金最好不要，要也要少。现在群众所需，不自己解决，都要国家解决，这不合理。”[50]1958年前后，在一些私房改造尚未开始的城市，房主“大量地贱价出卖房屋以及千方百计分散房屋”，有的房屋值三、四千元，但房主只收一、二千元就出售；有的房主干脆拆房卖料。[51]
1964年，国家房产管理局终于首次承认：“在过去的私房改造中，也存在着一些缺点和一些需要解决的遗留问题。主要是：有的地方改造起点过低，把包括出租和自住总共只占有几间房屋的工人和贫下中农出租的少量房屋也纳入了改造；有些地方取消了改造起点，只要有出租房屋就实行经租；有的地方还将房主一部分自住房屋也实行了经租；不少地方没有给房主留够自住房；给房主的固定租金也有低于原房租百分之二十的。”[52]
四、余论：无私权则无人权
住宅缺乏是二战之后许多国家都曾经面临的问题，这些国家当时所采取的政策曾包括房租管制等限制性措施，但这些国家都不像中国走得这么远。显然，民国时期长期积累下来的房荒，是不可能一蹴而就瞬间解决的。私房改造仅仅在原有房屋上的产权上做文章，当然更不可能解决房荒。从政治角度去看，私房改造与其说是为解决住宅问题，还不如说是为了贯彻政治目标。从法学角度来说，1949年以后对待私人房屋住房政策的根本失误，是对个人财产权的蔑视甚至践踏，其顶峰就是私房改造。其实，1954年宪法仍然明确保护私人房屋的所有权，这也是1957年一些人质疑私房改造违反宪法的根本依据。但是，由于政府对私权的强烈疑虑和对市场机制的极度不信任，而对公权力又极端迷信，终于发动了私房改造运动。“文化大革命”爆发后，在“革命行动”和“造反有理”的口号下，把个人所有的房屋当作资本主义尾巴，赶走房主甚至强占个人住房的“革命”行动遍布全国城乡。仅全国城市房管部门接管没收的个人所有房屋就达2,200多万平米。一些人甚至趁火打劫，侵占他人私房数百平米的不乏其例。[53]
在这样的政策导向和制度环境下，蔑视和侵犯个人房屋所有权的行为和观念逐渐积淀为一个新的社会传统。例如，许多房客拒付房租，或随意改建、拆毁所租房屋；当房主要求收回房屋自住时，承租人以“承租人不能被迫迁”为由长期赖住。同时，政府对个人住宅的维修、新建长期采取歧视政策，个人若要维修或新建住宅，无论是建筑材料还是施工力量，都很难寻觅。此外，一旦政府决定拆迁民宅，在拆迁中对个人房屋折价通常偏低，如有的县对白木料穿逗结构的瓦房每平米仅折价10元，而当地的造价至少要60元以上。[54]
“文革”结束后，政府重提保护公民的合法房屋所有权，并开始退还私人房屋。但历经几十年“革命”的社会氛围，许多民众已经习惯于在“革命”中谋夺他人财产。因此，有的地方尽管法院已经判决、房管部门也承认原房主的所有权，但住户却借口“没房”，就是不搬；有的则声称，地富反坏右分子就不该有房子，以此为由抗拒不搬。[55]有的地区还禁止个人之间的房屋买卖。单位或他人趁房主外出夺、毁房屋的事件也时有发生。甚至还有相当一部分涉及房屋纠纷的人，“反对给个人所有房屋落实政策，反对给个人所有房屋以法律保障”。[56]
相对于诟病甚多的福利分房制度，对私权的一味压制打击才是“文革”之前住宅制度方面最大的政治失误。改革开放初期的房屋纠纷主要都是侵害私权埋下的祸根。[57]据1980年代初的统计，全国各地法院受理的房屋纠纷案件数量，仅次于婚姻案件，居各类民事案件的第二位，在有的地区则居于各类民事案件之首。例如，当时重庆市巴县共有房屋纠纷8,877件，该县法院民、刑庭一度被房屋纠纷当事人占领，无法办案。湖北省沔阳县1979年1月至5月，共受理房屋纠纷案件278件，占民事案件的54.5%。河北省承德市法院1979年受理的房屋纠纷上诉案件较1978年增加3.3倍。[58]直到1985年，政府部门还在处理城市私有出租房屋社会主义改造的遗留问题。[59]
纵观1949年以后的住宅状况，城乡人口的五分之四居住在个人所有的房屋里。据1982年前后的统计，在城镇，个人所有的房屋达2亿平方米，相当于房管部门所管公房面积的总和；在农村，8亿农民基本上都是住在个人所有的房屋里。曾有学者指出，如果完全依靠政府建公房，以1979年建设6千万平米的速度推算，需要60年才能实现10亿民众人均居住3.6平米这样一个非常低的标准；而到那时，几十年前建造的住房可能已接近使用年限，需要重修。因此，“要靠公房取代个人所有房屋的地位，是不可想象的”，也是不可能实现的。[60]然而，恰恰是因为个人的房屋产权没有可靠的法律保障，许多人长期不敢购建房屋[61]，这是80年代城市住房短缺的一个重要原因。
对于私权的态度，一直是国际共产主义运动的一个心结。中共成立初期就在这个问题上有过严重的失误。1928年，为使小资产阶级变成无产者，然后强迫他们革命，中共中央指示湖北、湖南省委实行“烧杀政策”，“杀尽土豪劣绅、大地主，烧地主的房子”。[62]湘南特委执行这一政策后，把从宜章到耒阳一线400多里长的公路两侧各5里内的城镇及农村的人和财物一律撤至偏远乡村，然后把搬空的房子烧掉，片瓦不留，导致大批农民反水，1千多名干部被杀。[63]1949年以后，在“革命”的名义下，开始了一轮更大规模的、且民众毫无还手之力的剥夺私人财产的运动。这当然不是个人崇拜或者左倾思想所能完全解释的了。国际共产主义运动对私权的敌视，其实与中国传统的江湖文化是对应的。这既是“革命”能够在中国成功的重要文化基础，也是“革命”不得不让位于改革的根本原因。改革开放已经30年了，50年代以来排斥打击私权的作法并未根除，至今仍然在城市开发、强制拆迁当中表现出来。当反对强制拆迁的房主维护自己的人权时，他们可能没有充分意识到，排斥打击私权的制度是难以保障人权的。这正是我们重新审视50年代私房改造政策的现实意义。
作者说明：本文是北京市哲学社会科学规划项目、北京市教委人文社会科学研究重点计划项目“北京市住房社会保障制度立法研究”（SZ200711417020，07BaFX029）的阶段性成果。
【注释】
[1]有关民国住宅问题的情况参见张群的“民国时期房租管制立法考略”，《政法论坛》2008年第2期。
[2]解放初期房产税很重，业主收益偏低。据武汉市调查，在有租金收入的546栋房屋中，收益达到房地产税额一半以上到2倍半的占38%强，2倍半以上至30倍的占26%弱，租额只在房地产税额一半以内或刚够纳税的占20%，不够缴纳房地产税的占16%强。见“武汉市房屋租赁情况调查”，中南民政部、房地产管理局、武汉市房屋租赁关系调查报告，1952年8月集中调查，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第24页。
[3]“关于城市房产、房租的性质和政策”（1949年8月12日《人民日报》新华社信箱），载《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第7页。
[4]“武汉市住房的基本情况”，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第23页。
[5]“武汉市房屋租赁情况调查”，中南民政部、房地产管理局、武汉市房屋租赁关系调查报告，1952年8月集中调查，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第25页。
[6]“东兴公司房租问题调查”，载《司法市政资料》甲集之五，天津人民政府研究室1950年3月15日编印，第42页。
[7]“内务部地政司对目前城市房产问题的意见”（1950年8月），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第252页。
[8]出处同注4。
[9]出处同注4。
[10]出处同注4，第24页。
[11]《上海住宅建设志》第一篇“旧有住宅”，上海社会科学院出版社1998年版。
[12]“中央书记处第二办公室关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见”，《国家房地产政策文件选编（1948年—1981年）》，房产通讯社1982年编印，第285页。
[13]出处同注4。
[14]“天津市房屋、房租概况”，载《司法市政资料》甲集之五，天津人民政府研究室1950年3月15日编印，第36页。
[15]徐世德，“处理城市房屋纠纷的几点经验”，《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第423页图表。
[16]“武汉市房屋租赁情况调查”，中南民政部、房地产管理局、武汉市房屋租赁关系调查报告，1952年8月集中调查，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第24页；李维真，“改善房地产租赁关系工作总结”，《武汉政报》第5页。
[17]出处同注15，第426页。
[18]出处同注3。
[19]“中央关于税收、房租问题给天津市委的指示”（1949年1月24日），《中共中央华北局重要文件汇编》第一卷，中共中央华北局办公厅1954年编，第269页。
[20]出处同注7。
[21]“湖南省人民政府民政厅关于土地房屋几个主要问题的报告”，《中南法令汇编》1953年，第38页。
[22]出处同注7。
[23]出处同注4，第23—24页。
[24]出处同注3。
[25]出处同注3。
[26]出处同注3。
[27]这里说的是单纯的房租，而不包括地皮租金在内。
[28]出处同注3。
[29]据笔者不完全统计，先后颁布的有如下多种：《上海市房地产管理暂行条例》（1949年6月23日上海市军事管制委员会）、《武汉市人民政府代管房地产暂行办法》（1949年12月2日）、《上海市房屋租赁暂行条例（第六次草案）》、《广州市房屋租赁暂行办法》（1950年3月23日公布施行）、《北京市人民政府处理城区无主房地暂行办法》（1950年3月27日）、《东北城市房产管理暂行条例》（1950年3月28日）、《重庆市私有房屋租赁暂行办法》（1950年5月）、《昆明市民房租赁暂行办法》（1950年6月昆明市人民政府公布）、《北京市私有租赁房屋暂行规则》（1950年10月14日北京市人民政府公布）、《天津市私人房屋租赁暂行条例》（1951年3月6日天津市人民政府公布）、《修正武汉市房地产租赁暂行办法》（1953年7月4日）等，见《民法资料汇编》第四辑（新中国部分），中央人民政府法制委员会1953年11月20日编印；《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印。
[30]张群，“民国时期房租管制立法考略”，《政法论坛》2008年第2期。
[31]出处同注3。
[32]“天津市高级人民法院关于处理当前房屋案件中存在问题的意见”（1955年5月12日天津市人民法院总结），《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第386页。
[33]出处同注15，第427—428页。
[34]“人民法院9月份工作报告”，《武汉政报》，第38页。
[35]出处同注21，第39页。
[36]出处同注7。
[37]出处同注34。
[38]出处同注34。
[39]“天津市人民政府关于处理当前房屋租赁关系诸问题的指示”，1952年9月20日；“天津市政府1953年补助贫苦市民修缮房屋办法”，1953年4月30日；“天津市政府关于修缮房屋工作的补充指示”，1953年5月15日；“天津市人民政府关于各区推动修缮私人房屋工作的指示”，1954年5月17日；“天津市人民政府关于各区应抓紧彻底修缮危房工作的指示”，1954年7月24日；“天津市人民政府关于目前推动私房修缮工作的指示”，1954年8月16日；“天津市人民政府关于各区应继续做好推动危房修缮和进行经常性房屋工作的指示”，1954年11月16日；“天津市人民委员会为保障市民居住安全、各区应迅速彻底检查危房抓紧推动修缮的指示”，1955年3月5日；“天津市人民委员会关于进一步加强推动私人房屋修缮工作、以保证雨季中人民居住安全的指示”，1955年6月25日；“天津市人民委员会关于迅速开展修缮危房工作的指示”，1956年6月2日；“天津市1956年私人房屋修缮贷款办法”，1956年5月12日。均见《天津市法令汇编》1953、1954、1955年编印。
[40]“城市私人房屋情况及今后意见（1954年8月14日内务部第一次整理稿）”，《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第438页。
[41]《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第284页。
[42]“中央主管机关负责人就城市私有出租房屋的社会主义改造工作发表谈话”，《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第291页。
[43]《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第293页。
[44]国家房产管理局对国务院批转的“关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告”的说明（1964年7月15日），《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第299页。
[45]“天津市高级人民法院关于处理当前房屋案件中存在问题的意见”（1955年5月12日天津市人民法院总结），《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第382页。
[46]谭惕吾，“对报纸党组和房屋改造的意见”，载中国政治法律学会资料室编，《政法界右派分子谬论汇集》，法律出版社1957年版，第10页。
[47]出处同上。
[48]“城市服务部负责人在第二次全国厅局长会议上关于城市房产管理工作的发言”（1957年10月28日），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第274页。
[49]出处同上，第268页。
[50]出处同注46。
[51]“城市服务部负责人在第一次全国房产工作会议上的总结报告”（1958年2月8日），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第279页。
[52]国家房产管理局对国务院批转的“关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告”的说明（1964年7月15日），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第330页。
[53]北大历史系教授周一良在回忆录中说，“文革”期间，其邻居李教授老岳父去世，一位被“造反派”赶出家门的学部委员乘此机会强行迁入李家空房。李太太生气而死。李教授一家1990年迁走后，该学部委员又在一天晚上强行迁入了李教授剩下的住房。见《钻石婚杂忆》，三联书店2002年版，第194页。
[54]寇孟良，“论我国个人所有房屋的地位及其法律保护”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第427页。
[55]孙孝实，“关于制定民法几个问题的意见——1981年12月在西南政法学院第12期干训学员大会上的讲话”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第39页。
[56]出处同注54，第428页。
[57]曾有学者总结为5种类型，其中私改遗留的房屋纠纷、“文革财产”纠纷、农村历次运动侵犯私房产权的纠纷等三类，均属于对私权的侵害。柯瑞清等，“关于房屋纠纷问题的调查”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第433页。
[58]柯瑞清等，“关于房屋纠纷问题的调查”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第433页。
[59]见城乡建设环境保护部“关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见”，1985年2月16日[85]城住字87号。
[60]出处同注54，第426页。
[61]出处同注54，第428页。
[62]见“中央致两湖省委信——两湖军阀混战形势下党的任务[中央临时政治局扩大会议(1927年11月9日至10日)]，载《中共中央文件选集三（1927）》，中央党校出版社1989年版。
[63]农民的理由很简单：“共产党一定要烧我们的房子，我们就反对共产党，打倒共产党！”见《一个革命的幸存者——曾志回忆录》，广东人民出版社1998年版，第55页。
（作者单位：中国社会科学院法学研究所）
来源：当代中国研究2009.2
张群
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住房问题是一个世界性的问题。我国自清末以来，特别是抗日战争以来，战争频仍，社会动荡，房屋不断遭到损坏、数量递减，而大量农村人口却聚集到城市，城市住宅问题相当严重。[1]另一方面，由于经济恶化，租金偏低，有些业主甚至不得不贴补房地产税[2]，自然不愿或者无力修理房产。中共建国以后，根据新民主主义理论和苏联模式，明确宣布要承担住宅保障责任。当时，政府一方面实行房租管制，一方面在接收公房、没收官僚私房的基础上建立城市职工的住宅福利制度[3]，其中，对私有房屋的房租管制和社会主义改造是关键环节。本文从私权的角度就此作初步的探讨。
一、50年代初期的城市住宅困难与占房风潮
20世纪50年代初期的城市住宅问题的表现之一是，房屋损毁严重、房荒普遍。以武汉市为例，抗战前的人口是90万，1952年增加到130万，住宅却减少了10,177栋，其中大多数砖木房屋都超过保固期限。[4]1952年8月对633栋房屋的调查发现，214栋需要小修，235栋需要大修，25栋极为危险。其中三德里220号的堂屋“已经塌成锅形，污水尺余，人往上走，随时有塌下的跌伤的危险”；汉正街640号、644号“两房侧墙向着同一条巷子倾斜，墙已经垮了一部分，现在用木柱相对支撑着。”[5]天津市自1939年遭大水侵袭后，受损房屋未能及时修复，1949年以后发现，房屋损毁情形十分严重。[6]1949年，河北省通县的公私房产35,833间中，倒塌破漏不能居住者达10,455间，占29%。[7]
住宅问题的表现之二是居住环境恶劣，影响健康和人身安全。首先，人均居住面积相当低，特别是下层民众的居住环境非常拥挤。在武汉市，上等优良的住宅（钢骨水泥房屋，居住面积较大）、中等住宅（砖瓦房屋）、下等建筑物（如单砖灌土墙及棚屋等，最为窄狭）的比例大约为4：3：1。比如，汉口小董家二巷14、16两号的单砖灌土墙二层楼房属下等建筑物，全部使用面积88平米，住19户49人，人均使用面积仅1.08平米；百子巷57号系木板平房，使用面积21平米，住2户14人，人均1.47平米。[8]其次，许多人只能栖身于棚屋度日。1952年武汉市居住在棚屋的居民占全市人口的38%，“大多数是小贩，码头工人，三轮车工人，手工业工人以及其他劳动人民。他们无法修建新房”[9]；“大部分工人及其眷属是在工厂附近自行觅租一间小屋居住……五六口人之家挤住在一起。”[10]上海市1949年的调查发现，市区住宅面积为2359.4万平米，其中简屋、棚户占13.68%。[11]直到1956年，上海还有100余万人住棚房。[12]再次，由于许多房屋质量低劣，维修不及时，屋倒伤人事件经常发生。武汉市1951年7月中旬到下旬不足20天内，即有汉口建设街110号、中山大道134号、亚当七巷2号及唐家墩18号等处房屋倒塌，压伤4人。这种局面到1953年仍未得到多大改善。[13]当时，天津市政府研究室的报告指出，全市“房屋须要马上大量的修理，否则损失人民生命财产的事情将不断发生。”[14]
住宅问题的表现之三是房屋纠纷案件激增，房屋租赁关系混乱。司法机关民事案件收案数当中房屋案件占很大比重，华北地区京津等大城市为一半左右，中等城市为18%，小城市则为6%。[15]其中又以房屋租赁案件最多，除了历史悠久的二房东问题外（据武汉市的调查，该市二房东控制的房屋占总数的一半以上）[16]，最普遍的是腾房纠纷、欠租与调整租金及房屋修缮等民事纠纷。当时，产权争执、买卖、抵押、出典与收赎等纠纷则为数较少。[17]
1949年以后，由于土改的消极影响，城市的房屋租赁关系相当混乱。在土改中，“某些个别城市曾错误地实行没收房屋，或不确定不保护房屋所有权，不问具体情况无条件无限制地强制压低房屋租额等办法”，导致许多城市居民以为“城市解放了可以白住房子，一切房租都可不缴，甚至以为可以平分城市的房产”，纷纷抗租甚至强占房屋。[18]较早发生这一问题的济南市曾贸然提出“人人有屋住”的口号，结果房客不交租，房东不修屋、不出租甚至拆房。中共中央在内部文件里也承认对此束手无策。[19]此后其它城市在此问题上都持谨慎态度，但民众已受到土改的消极影响，纷纷抗租欠租。如河北省保定市一条街上的租户不交房租者达53%，唐山市3个区不交租者占58%。[20]在有的县城，居民甚至自行没收、分配地主在城里的房屋。[21]有的地方出现了“房主怕分配房屋，致将房屋分散、送礼、变卖或由大房改小房，楼房改平房，堵大门走小门，乘下雨扒房变卖砖木等现象”。[22]
军队和机关大量非法占用民房也加剧了房荒。在武汉市，机关、团体、学校占用的房屋占全市房屋总数的12.7%强。汉口江汉路南段的76个铺面房屋中，公家占用了49栋。“公家大量住用民房，即减少了市民住房和工商业用房，特别是在某些繁华的街道上，其情形更为突出。”[23]
二、中共建政初期的房屋政策
要缓解住宅紧张的状况，无非是采取两种办法：一是建设公共住宅或采取各种措施鼓励私人建筑住宅；二是对现有住宅实行房租管制，强制空屋出租，限制退租并修缮损坏房屋等。当时，政府没有力量新建足够的住宅，当局表示，“今天国家的资财主要是用于进行人民革命战争和用于恢复和发展生产，不可能投下大量资本来修筑房屋。”[24]在这种情况下，就只能鼓励私人资本来修建住宅，但是，“要使私人资本愿意投入房屋的建造，就必须保护房屋的所有权并允许其正当合法的租赁，让资本可以运转，房主有利可图”。[25]
然而，土改之后，城市民众当中出现了一种主张，即仿照农村土改，马上平分城市的房屋。不过，政府并未支持这种主张。当时，《人民日报》是这样解释的：农村的土地是自然物，虽可开垦却不能凭空增添，地主占有土地并剥削农民的土地所有权制度是封建性质的，必须废除。但城市的房屋与农村的土地不同，房屋不是自然物，而是劳动的产物，是一种商品，需要一定的投资，而且要经常出资修缮，利用房屋的投资收取租息就成为一种资本。城市里私人房主对房屋的占有，一般不是封建性质，而是资本主义性质，应当和官僚资本以外的其他私人资本的所有权一样受到保护，承认其所有权，并保护这种产权所有人的正当合法的经营。房东和房客在平等地位上用自由协商的方式议定的房租，其数额扣除房屋偿还金部分后大体上相当于正当的平均利润，可以认为是资本主义性质的剥削，在新民主主义社会里是允许存在的，并予以保护。[26]
因此，当时政府解决城市住宅问题的基本政策是：一，承认并保护私人房屋产权，任何个人和团体不得侵害。二，允许私人房屋的出租，但租约须由双方自由协议订立，严厉禁止凭借特权强占强赁房屋。三，租额不得过高，也不宜过低。原则上，房租额除掉房屋折旧赔偿金和必要的修理费用部分后应大体上相当于社会平均利润。[27]四，租约有效期间，房主须依约修理房屋，并不得任意增加租价或强令房客搬家；房客也必须依约按时缴纳房租，不得故意拖欠不交。五，双方发生纠纷时，应本调解精神，自行协议解决；协议不成时，可由政府仲裁或由任何一方申请法院处理。六，政府有权保护城市的房屋，并督促房主进行必要的修建，不能听任有用的房屋拆毁倒塌。对于私人所有的房屋、地产，政府要按累进制分等征收一定的捐税。[28]这份文件的规定既保护了私人房屋的产权、又照顾到房客的利益，是当时所能采取的最好的政策。根据中央精神，当时各地制定了相应的房屋法律和政策[29]，主要内容是房租管制，即限制租金、限制退租、强制空屋出租等，这与国民政府的法律基本上是一脉相承的。[30]
但当时中共的城市房屋政策对私权保护的局限性也是相当明显的，这不但为以后的私房改造埋下了伏笔，更为政策的执行制造了麻烦。因为，按照中共的政治主张，新民主主义只是其革命的初始阶段，中国必然要过渡到社会主义阶段即公有制社会，这就等于说，保护私有房屋只是暂时的。中共中央对此也毫不避讳：“应当把所有城市房屋看作社会的财产，加以适当的监护。这样才能使城市房屋日渐增多，人民的居住不发生困难，给将来社会主义的房屋公共所有权制度，造下有力的条件。”[31]既然所有私房最终都逃脱不了被没收平分的命运，私房业主的修房积极性之低、房客抗租的积极性之高，便可想而知了。此外，尽管这份文件承诺，“人民政府将来是一定要修筑多量的城市房屋来解决市民的住宅问题”，但这一承诺如何兑现，却没有系统和明确的政策。另一方面，有关政策对房租的管制十分具体，而鼓励私人建筑房屋方面并无相应措施，这也在一定程度上影响了私人投资的积极性。
中共建政初期，虽然各大城市的房屋租赁纠纷得到了一定的缓解，房屋私有权也得到了一定程度的保护，但左倾观点和做法依然盛行，其主要表现就是政策执行中的“宁左勿右”，处理房租纠纷时偏于照顾房客，而对房主的利益照顾较少。例如，天津市法院对核定租金的判决一般均低于主客双方自由议定的租金；对待是非相当明确的强占腾房诉讼，有些法院也“多半照顾住户实际需要，迁就其强占房屋的违法行为。这无异使非法的强占行为获得了合法的保障，不仅使房主在思想上产生抵触情绪，在住户间也散布了不良影响，认为强占房屋不算一回事，到法院最多是挨一顿批评，从而降低了政策法令在群众中的威信。”[32]北京市有的干部只看当事人目前的利益，把房主、房客的关系看作地佃关系，故而一般倾向于把租额压低些，结果阻碍了保养房屋和鼓励私人修建房屋。[33]武汉市法院在处理房租纠纷时，听任房客自行减免房租，削减了房主的应得利益。[34]更有甚者，湖南省宜章县政府1953年“顺从民意”，将该县地主在城市的房地产（除直接用于工商业的房屋及自住房屋外），一律没收，分配给群众居住。[35]
在这种情况下，民众自行减租、抗租等现象屡屡出现。“房客方面有的仍企图平分房屋，住房不交租，甚至有的集体抗租。”[36]1953年，武汉市法院工作报告称，该市有些房客主张“住者有其屋或实行房屋减租”。例如李宗耀等61人占住陈少山耕莘里和凤凰街的房屋，自1949年以后既不承租，又不按期缴纳合理租金。要他们搬家，个别房客竟说：“耕者有其田，住者有其屋。”又如丁丹卿承租廖明易的民权路221号铺屋全栋，每月租金是6石5斗三道机米，1949年后丁就拖延租金不交，廖只好将租金减为3担；但从1953年4月起，丁又拒付租金，他说，“先减租，再谈欠租，否则这个问题就不能解决”。有的房主不敢追索租金，以致房租积压过多，难于付清。[37]
房主收不到租金或租金额过低，甚至房屋所有权都岌岌可危，他们当然不会修缮房屋，就更不要说进一步投资住宅建筑了。例如，1949年以后，武汉市私人对房屋的投资急剧下降。国共内战期间的1947年，汉口还新建商店507处、住宅377处；然而，自1949年到1953年8月，仅建商店43处、住宅36处，其中1952年新建商店33处、住宅22处，1953年只建商店10处、住宅14处。有的屋主为免后患，干脆把已有房屋卖掉。1953年1月到8月份，私人出卖的房屋达122处，其买主都是“公家”。[38]
尽管政府鼓励私人房主维修危房，但房主们缺乏投资意愿，因此房屋倒塌伤人事件难以遏制。以天津市为例，1954年6月底，天津市共修危房18,657间，占所有危房的46%，但雨季一来仍然不断发生塌倒房屋、死伤人命的事故。7月23日晨，尖山前大道住户于恩和所住房屋因雨后墙倒屋塌，砸死两个小孩，砸伤父亲和妻子；8月9日，全市各区塌房200余间。仅1954年7、8两月便有891间房屋坍塌，伤50人、死7人。该市随后加紧维修危房，但10月份仍有塌房伤人事故发生。1955年尽管市政府督促、支持维修危房，到6月底危房修缮率才达到70%，但一些街区的修缮进度仍然缓慢。如三区的何兴庄、昆纬路、六区保安街、解放南路等，已修缮的危房仅占全部危房的20%左右；四区十一经路33间危房，一间也未修缮。1955年6月14日到16日，经过几场雨，全市塌房42间半，院墙门楼6处，砸伤2人，其中事先未检查出危险的有34间半。同时，各区又不断发现新的危房，5月底危房数增加了7500余间。1956年4月底，天津全市新发现危房30,967间，其中最危险的有11,338间。可以说是“上梁的赶不上修房的，修房的赶不上倒房的”。[39]
三、私房的“社会主义改造”
中共建政初期，一些私房虽然被公家机关“没收”、“征收”，但私人拥有的房地产仍在城市房地产中占很大比重。在北京、天津、上海、济南、青岛、沈阳、哈尔滨、南京、无锡、苏州这10个城市，私人房地产分别占这些城市全部房地产的54%、54%、66%、78%、37%、36%、31%、61%、80%、86%。私人房产主当中不少人拥有大量房产，如北京市拥有房屋百间以上的房主达全部房主的64%。在内务部1954年8月14日提交的“城市私人房屋情况及今后意见”中[40]，虽然也注意到私人房屋在城市比重很大、租赁关系不正常、房屋危险破漏及拆房现象严重等问题，确实“在不同程度上直接或间接地妨碍了群众的居住以及国家各项建设的发展”，但当时主管部门的政策还是“贯彻保护合法的私人房屋所有权”。这份文件指出，虽然大城市中不乏大房主，但房屋所有者中，“各阶层都有，其中以工商业者占有的较多”，“绝大部分”房屋都是出租使用。显然，私人房产主当中小房主占多数，如果以打击大房产主的名义全面推行私房公有化，势必损害大批城市的中小房产主。
1955年，中共中央决定实行“私营工商业的社会主义改造”，于是，私有房屋公有化便提上了议事日程。正式宣布启动私房改造的是1956年1月18日的“中央书记处第二办公室关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见”。[41]按照这一文件，对私人房屋的社会主义改造预计两年完成。其总目标是“加强国家控制，首先使私有房出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制。”具体包括五点：一，由国家经租。即由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮、维护，并根据不同对象，给房主以合理利润。在此基础上合理地调整租金，取消一切中间剥削和变相增租的不合理现象。二，公私合营。根据各个城市的实际情况，对原有的私营房产公司和某些大的房屋占有者，组织统一的公私合营房产公司，进行公私合营。三，商业者占有的房屋随本行业的公私合营进行社会主义改造。他们出租的与企业无关的房屋，可由国家经租。四，对于除了自住外尚有小量房屋出租的小房主及暂时还不能纳入国家经租的其它房主加强管理，使私人房屋出租必须服从国家政策，服从政府关于租金、房屋修缮等方面的规定。五、一切私人占有的城市空地、街基等地产，经过适当的办法一律收归国有。
但是，此项任务明显地遇到了来自社会的阻力，进展缓慢，多数城市迟至1958年初仍未开展私房改造。1958年8月5日，中央主管部门负责人专门发表谈话，要求各地房管部门“抓紧时间加速进行私有出租房屋的社会主义改造，争取在1958年年底前完成私房改造任务。”[42]然而，到1960年为止，全国还有14%的市及三分之二左右的县未进行或未完成私房改造。工商行政管理局、商业部于1961年联合发出通知，要求“加速”城市私人出租房屋社会主义改造工作。[43]私房改造任务难以如期完成，既可能与政策的正当性受到质疑有关，也可能与“反右”及“大跃进”等政治运动分散了各地政府的注意力有关。直到1964年，国家房产管理局才正式宣布：（全国城市和一部分镇）“纳入改造范围的房屋约有建筑面积一亿平方米，占私有出租房屋的百分之七十左右，基本上消灭了房屋租赁中的资本主义经营，在房管战线上取得了一次社会主义革命的伟大胜利，对支援社会主义建设和改善人民居住条件，起到了积极的作用。”[44]
由于民间对私房改造普遍表示不满，在1957年“反右”之前的“鸣放”期间，私房改造问题成了舆论批评的一个焦点。首先，私房改造其实是服务于政治方略，政府却以缓解住房短缺为借口，似乎私房公有化了，住房短缺便会自然解决。批评者认为,住宅问题的根本原因是房屋缺乏，而不是房屋私有所致，所以私房改造乃“药不对症”。确实，住宅问题的根本原因是住宅短缺，私房改造前政府也是这种看法。例如，1955年5月12日天津市高级法院在工作总结中曾明确指出：“天津市的房屋问题，从现象上看是租赁关系不够正常，但基本问题还是房屋缺乏。”[45]法学学者谭惕吾在“鸣放”中表示，根据她在上海的调查，住宅的主要矛盾不是所有制的矛盾，而是供求的矛盾，屋少人多、不够分配的矛盾；变更了所有制，对主要矛盾的解决没有起到起作用，“所有制变更了，房屋仍住得满满的。”[46]
其次，私房改造混淆了个人的私有住宅与房主的赢利性出租房屋的区别。谭惕吾指出：“房地产公司走公私合营的道路是没有问题的。但一百来平方公尺的房屋也要公私合营，像子女给老人留的养老房子、小职员的破旧小屋等等，都合营了。上海有的业主自住房也合营了。据说是如不合营，干部不便管理。但这不符合宪法第11条国家保护公民的房屋和生活资料所有权的规定。宪法规定的个人房屋所有权，不是主观上想侵犯，而是在敲锣打鼓时没明确，把轻重倒置了，没看重宪法，而看重了当时的请求。要在宪法范围内调整租赁关系。应该统一管理租费修缮费的标准，确保生活资料的房屋的私有制，自己住的屋子可以少量出租。”[47]
针对类似批评，1957年10月28日，城市服务部负责人在第二次全国厅局长会议上作了回应。[48]他表示，社会主义不能容忍私房主继续过着剥削生活。这事实上等于承认制定私房改造政策的主要理由并非缓解住房困难，而是出于打击私有房产主的政治目的。他在讲话中强调，“对于占有这样多房屋的房主如不实行改造，仍任其继续过着剥削生活，这是我们的社会主义制度所不能允许的”；“城市房屋的私人占有制与社会主义建设之间”存在着深刻矛盾。该负责人表示：几年来，我们虽然采取了一些措施，对私有房屋进行管理，但收获不大，特别是在对资本主义工商业实行公私合营之后，问题就更加突出了。……在经济方面的革命基本上完成以后，如何继续取得政治战线和思想战线上的胜利，还是一个非常艰巨的任务，是一场激烈的阶级斗争。在这次资产阶级右派分子向党和社会主义进攻当中，也有一些右派分子攻击党对私有房屋实行社会主义改造政策。”
该官员不得不承认，城市的住房困难除源于历史上城市住宅严重不足，也因为城市人口增长过快、大量拆除房屋使得原有住宅面积减少，此外，住宅造价标准过高影响了建筑面积的增加，房屋政策和住宅管理制度不合理影响了房屋的保养和充分利用，加剧了城市住房的紧张情况。[49]不过，对于广受质疑和批评的私房改造中剥夺业主自住住宅以及无房民众的“均贫富”、依赖政府提供住房等现象，这位负责人却故意避而不谈。他把私房改造前“房屋得不到正常的保养，倒塌破漏日趋严重，房屋数量逐年减少”等问题，统统归咎为房主的过错，完全否认了私房改造前政府的政策导向所产生的负面影响。
私房改造政策实施之后，出现了一系列消极后果。正如谭惕吾所说：“上海的租赁关系很乱，有的房租很低，3间房子每月租费14元，养护费都不够。有些人硬是不付租金，理由是政府照顾我们。甚至租金低的，也收不到60%。一个合营公司有5千多人，欠租收不回，还要支出工资定息，结果去年亏1千多万，今年虽精打细算后估计仍要亏7百多万。还有的业主说他们放弃剥削，要成为自食其力的劳动者，要求国家安排，什么事都愿意做。但他们大部分都既不能算，也不能写，是没法给以安排的。上海屋少人多，很多人伸手来向房管局要房子，甚至打干部。公家房子一空，有打碎门窗玻璃就住进去了。有些人要求国家补助盖房屋，存在供给制思想，租金最好不要，要也要少。现在群众所需，不自己解决，都要国家解决，这不合理。”[50]1958年前后，在一些私房改造尚未开始的城市，房主“大量地贱价出卖房屋以及千方百计分散房屋”，有的房屋值三、四千元，但房主只收一、二千元就出售；有的房主干脆拆房卖料。[51]
1964年，国家房产管理局终于首次承认：“在过去的私房改造中，也存在着一些缺点和一些需要解决的遗留问题。主要是：有的地方改造起点过低，把包括出租和自住总共只占有几间房屋的工人和贫下中农出租的少量房屋也纳入了改造；有些地方取消了改造起点，只要有出租房屋就实行经租；有的地方还将房主一部分自住房屋也实行了经租；不少地方没有给房主留够自住房；给房主的固定租金也有低于原房租百分之二十的。”[52]
四、余论：无私权则无人权
住宅缺乏是二战之后许多国家都曾经面临的问题，这些国家当时所采取的政策曾包括房租管制等限制性措施，但这些国家都不像中国走得这么远。显然，民国时期长期积累下来的房荒，是不可能一蹴而就瞬间解决的。私房改造仅仅在原有房屋上的产权上做文章，当然更不可能解决房荒。从政治角度去看，私房改造与其说是为解决住宅问题，还不如说是为了贯彻政治目标。从法学角度来说，1949年以后对待私人房屋住房政策的根本失误，是对个人财产权的蔑视甚至践踏，其顶峰就是私房改造。其实，1954年宪法仍然明确保护私人房屋的所有权，这也是1957年一些人质疑私房改造违反宪法的根本依据。但是，由于政府对私权的强烈疑虑和对市场机制的极度不信任，而对公权力又极端迷信，终于发动了私房改造运动。“文化大革命”爆发后，在“革命行动”和“造反有理”的口号下，把个人所有的房屋当作资本主义尾巴，赶走房主甚至强占个人住房的“革命”行动遍布全国城乡。仅全国城市房管部门接管没收的个人所有房屋就达2,200多万平米。一些人甚至趁火打劫，侵占他人私房数百平米的不乏其例。[53]
在这样的政策导向和制度环境下，蔑视和侵犯个人房屋所有权的行为和观念逐渐积淀为一个新的社会传统。例如，许多房客拒付房租，或随意改建、拆毁所租房屋；当房主要求收回房屋自住时，承租人以“承租人不能被迫迁”为由长期赖住。同时，政府对个人住宅的维修、新建长期采取歧视政策，个人若要维修或新建住宅，无论是建筑材料还是施工力量，都很难寻觅。此外，一旦政府决定拆迁民宅，在拆迁中对个人房屋折价通常偏低，如有的县对白木料穿逗结构的瓦房每平米仅折价10元，而当地的造价至少要60元以上。[54]
“文革”结束后，政府重提保护公民的合法房屋所有权，并开始退还私人房屋。但历经几十年“革命”的社会氛围，许多民众已经习惯于在“革命”中谋夺他人财产。因此，有的地方尽管法院已经判决、房管部门也承认原房主的所有权，但住户却借口“没房”，就是不搬；有的则声称，地富反坏右分子就不该有房子，以此为由抗拒不搬。[55]有的地区还禁止个人之间的房屋买卖。单位或他人趁房主外出夺、毁房屋的事件也时有发生。甚至还有相当一部分涉及房屋纠纷的人，“反对给个人所有房屋落实政策，反对给个人所有房屋以法律保障”。[56]
相对于诟病甚多的福利分房制度，对私权的一味压制打击才是“文革”之前住宅制度方面最大的政治失误。改革开放初期的房屋纠纷主要都是侵害私权埋下的祸根。[57]据1980年代初的统计，全国各地法院受理的房屋纠纷案件数量，仅次于婚姻案件，居各类民事案件的第二位，在有的地区则居于各类民事案件之首。例如，当时重庆市巴县共有房屋纠纷8,877件，该县法院民、刑庭一度被房屋纠纷当事人占领，无法办案。湖北省沔阳县1979年1月至5月，共受理房屋纠纷案件278件，占民事案件的54.5%。河北省承德市法院1979年受理的房屋纠纷上诉案件较1978年增加3.3倍。[58]直到1985年，政府部门还在处理城市私有出租房屋社会主义改造的遗留问题。[59]
纵观1949年以后的住宅状况，城乡人口的五分之四居住在个人所有的房屋里。据1982年前后的统计，在城镇，个人所有的房屋达2亿平方米，相当于房管部门所管公房面积的总和；在农村，8亿农民基本上都是住在个人所有的房屋里。曾有学者指出，如果完全依靠政府建公房，以1979年建设6千万平米的速度推算，需要60年才能实现10亿民众人均居住3.6平米这样一个非常低的标准；而到那时，几十年前建造的住房可能已接近使用年限，需要重修。因此，“要靠公房取代个人所有房屋的地位，是不可想象的”，也是不可能实现的。[60]然而，恰恰是因为个人的房屋产权没有可靠的法律保障，许多人长期不敢购建房屋[61]，这是80年代城市住房短缺的一个重要原因。
对于私权的态度，一直是国际共产主义运动的一个心结。中共成立初期就在这个问题上有过严重的失误。1928年，为使小资产阶级变成无产者，然后强迫他们革命，中共中央指示湖北、湖南省委实行“烧杀政策”，“杀尽土豪劣绅、大地主，烧地主的房子”。[62]湘南特委执行这一政策后，把从宜章到耒阳一线400多里长的公路两侧各5里内的城镇及农村的人和财物一律撤至偏远乡村，然后把搬空的房子烧掉，片瓦不留，导致大批农民反水，1千多名干部被杀。[63]1949年以后，在“革命”的名义下，开始了一轮更大规模的、且民众毫无还手之力的剥夺私人财产的运动。这当然不是个人崇拜或者左倾思想所能完全解释的了。国际共产主义运动对私权的敌视，其实与中国传统的江湖文化是对应的。这既是“革命”能够在中国成功的重要文化基础，也是“革命”不得不让位于改革的根本原因。改革开放已经30年了，50年代以来排斥打击私权的作法并未根除，至今仍然在城市开发、强制拆迁当中表现出来。当反对强制拆迁的房主维护自己的人权时，他们可能没有充分意识到，排斥打击私权的制度是难以保障人权的。这正是我们重新审视50年代私房改造政策的现实意义。
作者说明：本文是北京市哲学社会科学规划项目、北京市教委人文社会科学研究重点计划项目“北京市住房社会保障制度立法研究”（SZ200711417020，07BaFX029）的阶段性成果。
【注释】
[1]有关民国住宅问题的情况参见张群的“民国时期房租管制立法考略”，《政法论坛》2008年第2期。
[2]解放初期房产税很重，业主收益偏低。据武汉市调查，在有租金收入的546栋房屋中，收益达到房地产税额一半以上到2倍半的占38%强，2倍半以上至30倍的占26%弱，租额只在房地产税额一半以内或刚够纳税的占20%，不够缴纳房地产税的占16%强。见“武汉市房屋租赁情况调查”，中南民政部、房地产管理局、武汉市房屋租赁关系调查报告，1952年8月集中调查，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第24页。
[3]“关于城市房产、房租的性质和政策”（1949年8月12日《人民日报》新华社信箱），载《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第7页。
[4]“武汉市住房的基本情况”，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第23页。
[5]“武汉市房屋租赁情况调查”，中南民政部、房地产管理局、武汉市房屋租赁关系调查报告，1952年8月集中调查，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第25页。
[6]“东兴公司房租问题调查”，载《司法市政资料》甲集之五，天津人民政府研究室1950年3月15日编印，第42页。
[7]“内务部地政司对目前城市房产问题的意见”（1950年8月），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第252页。
[8]出处同注4。
[9]出处同注4。
[10]出处同注4，第24页。
[11]《上海住宅建设志》第一篇“旧有住宅”，上海社会科学院出版社1998年版。
[12]“中央书记处第二办公室关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见”，《国家房地产政策文件选编（1948年—1981年）》，房产通讯社1982年编印，第285页。
[13]出处同注4。
[14]“天津市房屋、房租概况”，载《司法市政资料》甲集之五，天津人民政府研究室1950年3月15日编印，第36页。
[15]徐世德，“处理城市房屋纠纷的几点经验”，《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第423页图表。
[16]“武汉市房屋租赁情况调查”，中南民政部、房地产管理局、武汉市房屋租赁关系调查报告，1952年8月集中调查，《武汉政报》第3卷第1期，1952年，第24页；李维真，“改善房地产租赁关系工作总结”，《武汉政报》第5页。
[17]出处同注15，第426页。
[18]出处同注3。
[19]“中央关于税收、房租问题给天津市委的指示”（1949年1月24日），《中共中央华北局重要文件汇编》第一卷，中共中央华北局办公厅1954年编，第269页。
[20]出处同注7。
[21]“湖南省人民政府民政厅关于土地房屋几个主要问题的报告”，《中南法令汇编》1953年，第38页。
[22]出处同注7。
[23]出处同注4，第23—24页。
[24]出处同注3。
[25]出处同注3。
[26]出处同注3。
[27]这里说的是单纯的房租，而不包括地皮租金在内。
[28]出处同注3。
[29]据笔者不完全统计，先后颁布的有如下多种：《上海市房地产管理暂行条例》（1949年6月23日上海市军事管制委员会）、《武汉市人民政府代管房地产暂行办法》（1949年12月2日）、《上海市房屋租赁暂行条例（第六次草案）》、《广州市房屋租赁暂行办法》（1950年3月23日公布施行）、《北京市人民政府处理城区无主房地暂行办法》（1950年3月27日）、《东北城市房产管理暂行条例》（1950年3月28日）、《重庆市私有房屋租赁暂行办法》（1950年5月）、《昆明市民房租赁暂行办法》（1950年6月昆明市人民政府公布）、《北京市私有租赁房屋暂行规则》（1950年10月14日北京市人民政府公布）、《天津市私人房屋租赁暂行条例》（1951年3月6日天津市人民政府公布）、《修正武汉市房地产租赁暂行办法》（1953年7月4日）等，见《民法资料汇编》第四辑（新中国部分），中央人民政府法制委员会1953年11月20日编印；《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印。
[30]张群，“民国时期房租管制立法考略”，《政法论坛》2008年第2期。
[31]出处同注3。
[32]“天津市高级人民法院关于处理当前房屋案件中存在问题的意见”（1955年5月12日天津市人民法院总结），《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第386页。
[33]出处同注15，第427—428页。
[34]“人民法院9月份工作报告”，《武汉政报》，第38页。
[35]出处同注21，第39页。
[36]出处同注7。
[37]出处同注34。
[38]出处同注34。
[39]“天津市人民政府关于处理当前房屋租赁关系诸问题的指示”，1952年9月20日；“天津市政府1953年补助贫苦市民修缮房屋办法”，1953年4月30日；“天津市政府关于修缮房屋工作的补充指示”，1953年5月15日；“天津市人民政府关于各区推动修缮私人房屋工作的指示”，1954年5月17日；“天津市人民政府关于各区应抓紧彻底修缮危房工作的指示”，1954年7月24日；“天津市人民政府关于目前推动私房修缮工作的指示”，1954年8月16日；“天津市人民政府关于各区应继续做好推动危房修缮和进行经常性房屋工作的指示”，1954年11月16日；“天津市人民委员会为保障市民居住安全、各区应迅速彻底检查危房抓紧推动修缮的指示”，1955年3月5日；“天津市人民委员会关于进一步加强推动私人房屋修缮工作、以保证雨季中人民居住安全的指示”，1955年6月25日；“天津市人民委员会关于迅速开展修缮危房工作的指示”，1956年6月2日；“天津市1956年私人房屋修缮贷款办法”，1956年5月12日。均见《天津市法令汇编》1953、1954、1955年编印。
[40]“城市私人房屋情况及今后意见（1954年8月14日内务部第一次整理稿）”，《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第438页。
[41]《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第284页。
[42]“中央主管机关负责人就城市私有出租房屋的社会主义改造工作发表谈话”，《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第291页。
[43]《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第293页。
[44]国家房产管理局对国务院批转的“关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告”的说明（1964年7月15日），《国家房地产政策文件选编》（1948年—1981年），房产通讯社1982年编印，第299页。
[45]“天津市高级人民法院关于处理当前房屋案件中存在问题的意见”（1955年5月12日天津市人民法院总结），《中华人民共和国民法资料汇编》第二册（上），北京政法学院1956年编印，第382页。
[46]谭惕吾，“对报纸党组和房屋改造的意见”，载中国政治法律学会资料室编，《政法界右派分子谬论汇集》，法律出版社1957年版，第10页。
[47]出处同上。
[48]“城市服务部负责人在第二次全国厅局长会议上关于城市房产管理工作的发言”（1957年10月28日），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第274页。
[49]出处同上，第268页。
[50]出处同注46。
[51]“城市服务部负责人在第一次全国房产工作会议上的总结报告”（1958年2月8日），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第279页。
[52]国家房产管理局对国务院批转的“关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告”的说明（1964年7月15日），《民法参考资料》第二分册，北京大学法律系民法教研室、资料室1983年编印，第330页。
[53]北大历史系教授周一良在回忆录中说，“文革”期间，其邻居李教授老岳父去世，一位被“造反派”赶出家门的学部委员乘此机会强行迁入李家空房。李太太生气而死。李教授一家1990年迁走后，该学部委员又在一天晚上强行迁入了李教授剩下的住房。见《钻石婚杂忆》，三联书店2002年版，第194页。
[54]寇孟良，“论我国个人所有房屋的地位及其法律保护”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第427页。
[55]孙孝实，“关于制定民法几个问题的意见——1981年12月在西南政法学院第12期干训学员大会上的讲话”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第39页。
[56]出处同注54，第428页。
[57]曾有学者总结为5种类型，其中私改遗留的房屋纠纷、“文革财产”纠纷、农村历次运动侵犯私房产权的纠纷等三类，均属于对私权的侵害。柯瑞清等，“关于房屋纠纷问题的调查”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第433页。
[58]柯瑞清等，“关于房屋纠纷问题的调查”，载《民法学论文选》，西南政法学院干训部教学组1983年编印，第433页。
[59]见城乡建设环境保护部“关于城市私有出租房屋社会主义改造遗留问题的处理意见”，1985年2月16日[85]城住字87号。
[60]出处同注54，第426页。
[61]出处同注54，第428页。
[62]见“中央致两湖省委信——两湖军阀混战形势下党的任务[中央临时政治局扩大会议(1927年11月9日至10日)]，载《中共中央文件选集三（1927）》，中央党校出版社1989年版。
[63]农民的理由很简单：“共产党一定要烧我们的房子，我们就反对共产党，打倒共产党！”见《一个革命的幸存者——曾志回忆录》，广东人民出版社1998年版，第55页。
（作者单位：中国社会科学院法学研究所）
来源：当代中国研究2009.2
章福齐等: 关于宗教房产问题的思考和建议
关于宗教房产问题的思考和建议
“宗教房产”也叫“宗教团体房屋的产权”。在我国有五大教：佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教，这些教会的教堂、寺庙、道观等房屋统称为宗教房产。妥善处理宗教房产问题，有利于宗教独立自主方针的贯彻，有利于抵御外国宗教势力的渗透，有利于建设和谐社会，也是解决宗教团体自养和宗教职业者经济生活问题的妥善办法。本文拟从处理宗教房产问题的历史、现状和思考等几个方面作些阐述。
一、宗教房产问题的历史
宗教房产问题的历史沿革。宗教房产问题是随着党的宗教政策的落实而不断调整演变的。由于其历史渊源较为复杂，形成时间较为久远，其间经历了文化大革命和城市的改造或变迁，处理落实较为困难。以安庆为例，我们大致可以分为五个阶段来看待宗教房产问题。
第一个阶段是从解放到土改前（1952年），这一时期宗教工作主要是完成社会主义过渡，党和国家相应出台一些政策，积极推进宗教革新运动，帮助宗教团体实行自养。这期间，原先由公家占用的房子给以房租，帮助宗教团体卖掉一些产业以取得资金，甚至采取部分减轻其某项捐税等方式，以维持宗教现状。同时，教堂也逐步摆脱帝国主义的束缚，实行“自治、自养、自传”，由政府有关部门接管、代管外国教会的房产产权转为中国教会所有，走独立自主、自办教会的道路，人民政府除允许教会出租房屋外，还免收教堂和宗教职业者自住房屋的房地产税。
第二个阶段是从土改到文化大革命前，这一时期宗教工作主要是完成土地改革和社会主义改造，党和国家对宗教房屋产权问题因土地改革作了明确规定，1952年12月，中共中央转发《中央宣传部、中央统战部关于成立佛教协会的指示》，宣布“寺庙为社会公有”政策：“关于寺庙产权问题：寺庙为社会所公有，僧尼一般地有使用权，但不论僧尼或佛教团体均无处理寺庙财产之权。”通过基督教的“三自”爱国运动和天主教的反帝爱国运动，被政府接管或接办的原外国教会房产产权，分别转归登记的基督教团体和中国天主教会所有。在这一期间，国家按政策规定没收了寺庙的大片田地和房屋，佛教的寺庵大为削减，安庆市的佛教寺庙从解放之初的871座寺庙、4000余间房屋，到1965年降为234座和1799间。
第三个阶段是从“文化大革命”到十一届三中全会之前，1957年之后，宗教工作中“左”的错误逐渐滋长，特别是在文化大革命中，林彪、江青反革命集团别有用心地利用宗教工作中“左”的错误，肆意践踏马克思列宁主义、毛泽东思想关于宗教问题的科学理论，中国宗教的“五性”：群众性、民族性、国际性、复杂性和长期性被“反动性、欺骗性”所取代，全盘否定新中国成立以来中国共产党对宗教问题的正确方针，根本取消了宗教工作。文化大革命期间，信教群众的正常宗教生活被强行禁止，各宗教团体被迫停止活动，寺观教堂几乎全部被关闭、占用。安庆也不例外，寺庙普遍受到冲击，毁坏严重，宗教活动也全部停止。
第四个阶段是从改革开放至上世纪九十年初，党的十一届三中全会，恢复了党的实事求是路线，中国共产党对宗教工作的正确方针政策开始逐步得到恢复。这一期间宗教房产政策落实的重要标志是国务院〔1980〕88号文件《批转宗教事务局、国家建委等单位关于落实宗教团体房产政策等问题》。安庆市按照党和国家的政策，全面落实宗教房产政策，对本地区的宗教状况进行全面调查摸底，采取政府拨款和自筹的方式，对重点宗教活动场所进行修复，将文革期间占住宗教活动场所的单位和居民迁出。1985年底，全市各大宗教1956年纳入私房改造的出租房31000余平方米已带户返还产权30687.5平方米，由教会自己管理，归还佛教房产51031平方米，占应落实总数的96.5%，房改中的房产定息、租金，全部发还寺庙自行管理与使用，仅市区1984年退还佛教房产10135.56平方米，退还“文革”期间所欠租金54113.78元，一定程度上解决了僧人的自养和寺庙的维修所需费用。1981年，市委统战部和市政府宗教处召开“菱湖会议”，恢复原基督教三自爱国会组织，圣诞堂原有280平方米，后扩建共计421平方米。圣救主座堂占地面积700平方米，1984年政府落实宗教政策，市房产公司将整个教堂带户移交给市基督教三自爱国会。同时，市政府拨款修复南关清真寺，恢复面积1829平方米。1985年1月1日起，将市基督教圣救主座堂、圣诞堂和福音堂三大片教堂院落498间，建筑面积10057.10平方米房产权返还给市基督教会管理。在这一期间，宗教房产基本上得到落实，但是由于安庆作为地、市合并单位和几次机构改革等因素的影响，宗教房产中的一些重难点问题和历史遗留问题还是没有得到彻底解决。
第五个阶段是上世纪九十年代至今，这一期间，为贯彻党和国家关于宗教工作的政策要求，维护宗教稳定和促进社会和谐，安庆市主要就宗教房产的一些历史遗留问题进行重点解决。由市民族宗教工作领导小组研究制定了《关于研究解决民族宗教历史遗留问题的方案》，分阶段、分时限、分责任，明确解决问题的具体步骤，解决了二祖道场的修缮工作，妥善处理了天主教院内8户迁出工作和周边有关单位（市立医院、市三中）因多年产权纠纷的遗留问题，通过改制及协调等方式，帮助迎江寺收回了百年老店迎江楼素菜馆和因历史原因被市博物馆长期占用的慈云阁产权，完成了“文革”期间进住基督教圣救主座堂内32户居民的搬迁工作，彻底解决了多年以来的宗教房产政策落实的问题。2004年，天主教房产落实问题付诸于法律，后经过多方协调处理得以彻底解决。
1. 新时期宗教房产政策的历史演变
一是酝酿产生。宗教房产政策的是在特定的历史时期酝酿产生的。新中国成立之后，为帮助宗教团体逐步实现自养，中央先后制定了一系列政策：比如说，由公家占用的房子给房租、减轻捐税、由政府负责保管与修缮、实行包租或经租等规定。对于外国教会在中国的房产处理问题上，1956年1月13日外交部和国务院宗教事务局根据1954年中央批准外交部党组关于处理美国在华财产的原则联合下达的通知中说：“对外国教会房地产的处理，原则上不由政府出面收回，而是随着宗教界爱国运动的发展，逐渐转移为中国教会所有”。这一时期，虽然国家对宗教房产问题只是在一些局部问题上作了明确规定，但是为解决当时特定历史条件下房产问题创造了良好的条件，也为今后进一步完善这一政策打下了较好的基础。
二是确定产权。由于“文革”期间，“破四旧、立四新”，宗教场所几乎全部被占用和关闭。直到十一届三中全会之后，宗教政策才逐步得以恢复。为处理好宗教房产问题，从1980年开始，党和国家重新制定和落实新时期下的宗教房产权的一系列基本政策，使宗教房产得到了政策上的保障。首先，明确宗教房产归属问题。1980年7月16日，国务院国发[1980]188号文件明确，外国教会房地产应明确为中国教会所有；佛教和道教的庙观及所属房产为社会所有（僧道有使用和出租权），带家庙性质的小尼庵为私人所有；伊斯兰教的清真寺及所属房屋则为信教群众集体所有，其性质也与资本主义所有制不同。正式提出如何处理宗教团体的财产，不是一个简单的经济问题，而是一个政治问题，是一项重要的政策，要从政治着眼、作为特殊问题处理。其次，提出了解决问题的具体办法。实际工作中，将宗教团体房屋的产权全部退给宗教团体，无法退的应折价付款；文化大革命以来停付的宗教房产包（定）租费，应按国家有关规定，实事求是地结算；文化大革命期间被占用的教堂、寺庙、道观及其附属房屋，属于宗教工作需要继续开放的，应退还各教使用，如宗教团体不需收回自用者，由占用单位或个人自占用之日起付给租金，房屋被改建或拆建者，应折价付款；文化大革命期间各宗教团体被冻结的存款由当地财政部门予以退还，被其他单位挪用者应当偿还。[1]第三，进一步明析了确权问题。针对各地在处理宗教房屋产权方面的不同做法和问题，国家对宗教产权问题又给予进一步明析。1981年1月27日，最高人民法院、国务院宗教事务局明确寺庙、道观不论当前是否进行宗教活动，其房屋大都是由群众捐献而建造。因此除个别确系私人出资修建或购置的小庙，仍可归私人所有外，其它房屋的性质均应属公共财产，其产权归当地宗教团体佛教协会与道教协会所有。僧、尼、道士一般有使用权，但均无权出卖、抵押或相互赠送。任何使用、占用单位或其他机关团体都不能任意改变宗教房产所有权，产权归还各宗教团体。[2]1981年12月26日，国务院批转了国务院宗教事务局制定的《关于汉族地区佛道教寺观管理试行办法》，明确了佛道教寺观归由佛道宗教团体和僧道管理使用。1982年3月，中共中央书记处发布《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，重申中国宗教信仰自由政策，指出合理安排开放宗教活动场所，保护宗教财产，是落实党的宗教政策，使宗教活动正常化的重要物质条件。[3]1983年4月9日，国务院确定142座佛教寺院和21座道教宫观作为全国重点寺观，予以开放作为佛道教活动场所。重点寺观包括所属碑、塔、墓以及附属园林等，一般以“文化大革命”前的范围为界限，归由佛道教组织和僧道管理、使用，其产权属社会公有（即国家所有）。[4]
三是最终界定。主要是对“文革”期间的一些历史遗留问题进行界定。1984年8月4日，国务院宗教事务局答复有关宗教团体房屋产权问题，明确宗教团体房屋是指解放后人民政府正式承认的各宗教团体房产；在“大跃进”中，各地宗教团体迫于当时的形势曾“献堂”、“献庙”，不能作为产权转移的依据，其产权原则上仍应属于宗教团体；“文化大革命”期间占用的寺观、教堂及其附属房屋，不论其是否已办转交手续，应在彻底否定文化大革命的前提下一律退还宗教团体。宗教房产政策在处理解决历史遗留问题中逐步更新和完善。至此，新时期下的宗教财产政策得到了较完整的确立，宗教房产的合法权益有了政策保障。[5]各地寺庙、宫观、教堂陆续修复和开放后，既保障了宗教教职人员和信教群众正当的宗教活动，又遵照《中华人民共和国文物保护法》和国家有关保护环境，园林、风景名胜的规定，精心加以保护，在国内外产生了良好影响。在信教群众少、影响不大，而原寺、观、教堂已毁的地方，都按照因教制宜、因陋就简，便利群众生产和生活的原则，经过同信教群众和宗教界人士协商，在教徒自愿的基础上，指定了若干简易宗教活动场所。国家对一切宗教活动场所的房屋及占用土地免税，对需要维修而缺乏资金的寺、观、庙堂给予补助。据不完全统计，自一九八○年到一九九一年，从中央财政拨给寺、观、教堂的维修补助费就达1.4亿元以上。
二、处理宗教房产问题的现实困惑
一是宗教房产政策的缺陷。现行宗教房产政策规定存在着不协调、不完全符合法理之处，实践中做法比较混乱，有待作进一步明确统一。从现行政策看，宗教房产，表述为“中国教会所有”、“社会所有”、“社会公有”、“国家所有”、“地方宗教协会所有”、“集体所有”，令人茫然不知所措。并且把宗教房产规定为社会所有的，实际上是把宗教房产当作无主财产；把宗教房产规定为集体所有，但由于信教群众不能成为稳定的集体，其实也是图有虚名的；把宗教财产规定为国家所有，由政府管理，不仅违反了党的宗教政策，也可能形成我国国体不允许存在的“政教合一”、“官办教会”的局面；把宗教房产规定为宗教团体所有，对于宗教房产的归属权放在哪一级也是难以解决的问题。在实践中，进行宗教房屋产权登记时，既有登记在当地的宗教团体名下，又有登记在政府房管、文化、园林等部门名下，还有一部分登记在僧道或私人名下；同时，现实中还存在相当部分宗教财产没有任何登记备案，尤其在广大城乡、农村的寺庙。正如中国社会科学院法学研究员孙宪忠指出，“在敏感的宗教财产尤其是宗教房产的归属问题上，我国实践中的政策和做法相当混乱，对这些财产的法律关系的认识及保护措施相当缺乏。”[6]现行法律没有明确宗教财产的归属，事实上，长期以来，宗教财产的归属问题主要依据党和国家的政策予以调整，法律反而为处于辅助、次要的地位，不符合现代法治原则。
二是历史遗留问题的羁绊。解决宗教房产的历史遗留问题一直以来是困扰各级党委、政府的一大难事。十一届三中全会开始，党和国家就陆续出台了相关政策，经过多年努力，各级政府花了很大的力气来解决这个问题，取得了明显的效果，绝大部分的问题都得到了比较好的解决，但是仍然还有一些历史遗留问题还是没有得到根治。一方面，有些地方党委政府不是首先从政治上、政策上、大局上考虑，而是过分强调自身利益，小团体利益，或者相互推诿，甚至有令不行、有禁不止。还有的，虽然中央有了政策规定，但是在少数地方可能在落实的过程当中还不够完善，留下了后遗症，问题一拖再拖，再加上其它一些原因，待解决问题时已十分不易。拿安庆天主教、基督教房产政策落实问题来说，历史上安庆市是在1988年由地区和市两个部分合并建立的，国家在80年代又有3次大的机构改革，解决宗教房产问题没有很好的延续下去，致使一些问题错过了解决的大好时机。虽然按照国家政策明确了宗教产权，但是单位的搬迁和住户的安置问题没有解决，房产问题还是没有得到落实。另一方面，在解决宗教房产历史遗留时，由于历史间隔时间长，加上“文革”期间的破坏，很多历史资料难取证，房产权属界定困难，协调工作难做。现在天主教、基督教、伊斯兰教的产权权属基础工作做得比较好，因此来自权属的争议少。但是佛教方面的权属问题现在争议较多。遗留问题长期得不到解决，一些单位无偿使用、占有宗教房产，有的甚至擅自改造、拆除宗教房产，给解决宗教房产问题带来极大的困难。
三是房产现实问题的困扰。宗教房产政策落实以来，宗教团体主要依靠出租房产，养鸡生蛋，以维持宗教自养和宗教职业者的经济生产。随着时间的推移，一些宗教房屋年代已久，租住户认为，既然按国家规定交了房租就该按计划实施房屋大修，现在连起码的要求都不能满足，那还交什么租金呢?在想不通的情况之下，选择不交租金的住户一年比一年多，房租一年比一年难收。如我市基督教、天主教、佛教每年都有部分房租收不到位，甚至引起矛盾，发生冲突，造成了不安定因素。过去宗教团体通过房租以获取部分自养经费，现在“以房养房”都很困难，维修资金不是小数目，宗教团体已无力筹措维修经费。因此，有部分宗教人士中反映，可采取出卖部分房产已获取其它房屋的修缮资金，以更好地解决宗教团体的自养问题。但现行的国家政策有规定，“宗教活动场所用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房不得转让、抵押、或者作为实物投资。”[7]况且，政府对列入文物保护范围的宗教房产有保护、修缮的责任，对宗教团体的一般房屋，只能依靠宗教团体自身解决了，实际上已经形成了有房产而没有租金收入的现状。
三、解决宗教房产问题的几点思考
解决宗教房产问题有利于宗教团体贯彻“三自”方针，维护宗教稳定，对于促进和谐社会建设有着重要的意义。因此，对于宗教房产问题应从政治上着眼，作为特殊问题来处理，按照党和国家的宗教政策来解决现实问题。同时也要从适应构建社会主义法治社会的现实需要出发，依法处理宗教房产问题。
一是要下大力解决好重难点问题。能否正确对待和处理社会主义历史条件下的宗教问题，是对党的执政能力的一个重要检验，也是对党政干部执政水平的一个重要考验。正确处理宗教问题就是既要依法管理，也要科学管理，要树立科学管理的意识，要立足于我国的基本国情，充分认识宗教存在的长期性、宗教问题的群众性和特殊复杂性；要尊重宗教存在的客观规律，认真处理好宗教房产等一些重难点问题。各级党委、政府要建立完善统一、高效的宗教工作领导机制，区分层次，把握重点，突破难点，紧紧扭住重点、难点问题不放松，在破解难题中不断增强工作能力。要以高度负责的精神，严格按照党中央、国务院有关文件精神，明确政策界限，在规定的政策落实范围内，妥善处理各种问题。对宗教房产的历史遗留问题，要摸清底数，列出清单，提出具体方案和实施意见，本着“尊重历史，照顾现实，执行政策，协商解决，互谅互让，不留尾巴”的原则，有效地协调各有关部门，克服困难，解决难题，妥善处理宗教房产的纠纷和历史遗留问题，促进社会的稳定和发展，防止因宗教房产问题酿成事端，影响社会安定。
二是要建立宗教房产的法律体系。探讨宗教房产所有权问题，首先要解决的问题应以何种标准、方法认定或者划分宗教房产的归属。这是一个重要的理论与实践问题，必须先予以明确。而现行的政策中，是以财产来源作为确定宗教房产归属的标准是欠妥的。必须按照房产的自身社会属性予以认定，不能妨碍宗教房产使用目的和宗教信仰自由，应将宗教房产除特殊情形，如国家文物和重要旅游景点之外，主要归属于各宗教团体、寺庙、教堂。要着眼于宗教房产的现实问题，依据我国法律体系和民法原理，对产权归属应予以适当的重构，摒弃有关社会公有、社会所有、教会所有和集体所有的概念，根据实际情况划分为国家所有权、宗教法人所有权和私人所有权，其核心为宗教法人所有权。通过制定相关法律，把现在主要依靠政府行政机构管理宗教的传统模式变成主要依靠法律调节，也就是说要从行政管理为主转到法律调节上来。
三是要盘活宗教房产的资源价值。房产是各宗教团体、宗教活动场所实现自养、赖以生存的物质基础。政府应健全、扩充宗教代理经租房产大修基金，以解决目前宗教房产大修资金严重匮乏的问题。同时，鉴于改革开放的形势发展，缘于各种因素给宗教房产所造成的多样性变化是不可避免的。政府房管部门应尽快制定物业公司有关代理经租房产管理的制度和规范。随着住房制度改革的不断深化，宗教房产的管理可以借鉴市场经济下的房产管理模式，使之逐步与市场经济体制相适应。如：加大旧城改造的力度，通过动拆迁，彻底解决代理经租管理的遗留问题；收购宗教代理经租房产的产权，将宗教房产纳入公房管理体制，这样既可改善住户的住房条件，又彻底解决了代理经租管理的矛盾。
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参考文献：
[1]参见国务院于1980年7月16日发布国发[1980]188号《国务院批转宗教事务局、国家基本建设委员会等单位〈关于落实宗教团体房产政策等问题的报告〉的通知》规定。
[2]参见最高人民法院、国务院宗教事务局于1981年1月27日联合发布的（81）法民字第2号、（81）宗发字第16号《最高人民法院、国务院宗教事务局关于寺庙、道观房屋产权归属问题的复函》规定。
[3]参见中共中央书记处于1982年3月发布了中发[1982]19号《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》规定。
[4]参见国务院于1983年4月9日发布的国发[1983]60号《国务院批转国务院宗教事务局〈关于确定汉族地区佛道教全国重点寺观的报告〉的通知》规定。
[5]参见国务院宗教事务局于1984年8月4日下发的（84）宗发字310号《国务院宗教事务局复有关宗教团体房屋产权问题》规定。
[6] 孙宪忠：《财团法人财产所有权和宗教财产归属问题》，载《中国法学》1991年第5期。
[7]《宗教事务条例》第三十二条。
（本文转载自： 中共安庆市委统战部网站-2009年8月28日）章福齐 伍东平 邵光 张瑞东 闵军
“宗教房产”也叫“宗教团体房屋的产权”。在我国有五大教：佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教，这些教会的教堂、寺庙、道观等房屋统称为宗教房产。妥善处理宗教房产问题，有利于宗教独立自主方针的贯彻，有利于抵御外国宗教势力的渗透，有利于建设和谐社会，也是解决宗教团体自养和宗教职业者经济生活问题的妥善办法。本文拟从处理宗教房产问题的历史、现状和思考等几个方面作些阐述。
一、宗教房产问题的历史
宗教房产问题的历史沿革。宗教房产问题是随着党的宗教政策的落实而不断调整演变的。由于其历史渊源较为复杂，形成时间较为久远，其间经历了文化大革命和城市的改造或变迁，处理落实较为困难。以安庆为例，我们大致可以分为五个阶段来看待宗教房产问题。
第一个阶段是从解放到土改前（1952年），这一时期宗教工作主要是完成社会主义过渡，党和国家相应出台一些政策，积极推进宗教革新运动，帮助宗教团体实行自养。这期间，原先由公家占用的房子给以房租，帮助宗教团体卖掉一些产业以取得资金，甚至采取部分减轻其某项捐税等方式，以维持宗教现状。同时，教堂也逐步摆脱帝国主义的束缚，实行“自治、自养、自传”，由政府有关部门接管、代管外国教会的房产产权转为中国教会所有，走独立自主、自办教会的道路，人民政府除允许教会出租房屋外，还免收教堂和宗教职业者自住房屋的房地产税。
第二个阶段是从土改到文化大革命前，这一时期宗教工作主要是完成土地改革和社会主义改造，党和国家对宗教房屋产权问题因土地改革作了明确规定，1952年12月，中共中央转发《中央宣传部、中央统战部关于成立佛教协会的指示》，宣布“寺庙为社会公有”政策：“关于寺庙产权问题：寺庙为社会所公有，僧尼一般地有使用权，但不论僧尼或佛教团体均无处理寺庙财产之权。”通过基督教的“三自”爱国运动和天主教的反帝爱国运动，被政府接管或接办的原外国教会房产产权，分别转归登记的基督教团体和中国天主教会所有。在这一期间，国家按政策规定没收了寺庙的大片田地和房屋，佛教的寺庵大为削减，安庆市的佛教寺庙从解放之初的871座寺庙、4000余间房屋，到1965年降为234座和1799间。
第三个阶段是从“文化大革命”到十一届三中全会之前，1957年之后，宗教工作中“左”的错误逐渐滋长，特别是在文化大革命中，林彪、江青反革命集团别有用心地利用宗教工作中“左”的错误，肆意践踏马克思列宁主义、毛泽东思想关于宗教问题的科学理论，中国宗教的“五性”：群众性、民族性、国际性、复杂性和长期性被“反动性、欺骗性”所取代，全盘否定新中国成立以来中国共产党对宗教问题的正确方针，根本取消了宗教工作。文化大革命期间，信教群众的正常宗教生活被强行禁止，各宗教团体被迫停止活动，寺观教堂几乎全部被关闭、占用。安庆也不例外，寺庙普遍受到冲击，毁坏严重，宗教活动也全部停止。
第四个阶段是从改革开放至上世纪九十年初，党的十一届三中全会，恢复了党的实事求是路线，中国共产党对宗教工作的正确方针政策开始逐步得到恢复。这一期间宗教房产政策落实的重要标志是国务院〔1980〕88号文件《批转宗教事务局、国家建委等单位关于落实宗教团体房产政策等问题》。安庆市按照党和国家的政策，全面落实宗教房产政策，对本地区的宗教状况进行全面调查摸底，采取政府拨款和自筹的方式，对重点宗教活动场所进行修复，将文革期间占住宗教活动场所的单位和居民迁出。1985年底，全市各大宗教1956年纳入私房改造的出租房31000余平方米已带户返还产权30687.5平方米，由教会自己管理，归还佛教房产51031平方米，占应落实总数的96.5%，房改中的房产定息、租金，全部发还寺庙自行管理与使用，仅市区1984年退还佛教房产10135.56平方米，退还“文革”期间所欠租金54113.78元，一定程度上解决了僧人的自养和寺庙的维修所需费用。1981年，市委统战部和市政府宗教处召开“菱湖会议”，恢复原基督教三自爱国会组织，圣诞堂原有280平方米，后扩建共计421平方米。圣救主座堂占地面积700平方米，1984年政府落实宗教政策，市房产公司将整个教堂带户移交给市基督教三自爱国会。同时，市政府拨款修复南关清真寺，恢复面积1829平方米。1985年1月1日起，将市基督教圣救主座堂、圣诞堂和福音堂三大片教堂院落498间，建筑面积10057.10平方米房产权返还给市基督教会管理。在这一期间，宗教房产基本上得到落实，但是由于安庆作为地、市合并单位和几次机构改革等因素的影响，宗教房产中的一些重难点问题和历史遗留问题还是没有得到彻底解决。
第五个阶段是上世纪九十年代至今，这一期间，为贯彻党和国家关于宗教工作的政策要求，维护宗教稳定和促进社会和谐，安庆市主要就宗教房产的一些历史遗留问题进行重点解决。由市民族宗教工作领导小组研究制定了《关于研究解决民族宗教历史遗留问题的方案》，分阶段、分时限、分责任，明确解决问题的具体步骤，解决了二祖道场的修缮工作，妥善处理了天主教院内8户迁出工作和周边有关单位（市立医院、市三中）因多年产权纠纷的遗留问题，通过改制及协调等方式，帮助迎江寺收回了百年老店迎江楼素菜馆和因历史原因被市博物馆长期占用的慈云阁产权，完成了“文革”期间进住基督教圣救主座堂内32户居民的搬迁工作，彻底解决了多年以来的宗教房产政策落实的问题。2004年，天主教房产落实问题付诸于法律，后经过多方协调处理得以彻底解决。
1. 新时期宗教房产政策的历史演变
一是酝酿产生。宗教房产政策的是在特定的历史时期酝酿产生的。新中国成立之后，为帮助宗教团体逐步实现自养，中央先后制定了一系列政策：比如说，由公家占用的房子给房租、减轻捐税、由政府负责保管与修缮、实行包租或经租等规定。对于外国教会在中国的房产处理问题上，1956年1月13日外交部和国务院宗教事务局根据1954年中央批准外交部党组关于处理美国在华财产的原则联合下达的通知中说：“对外国教会房地产的处理，原则上不由政府出面收回，而是随着宗教界爱国运动的发展，逐渐转移为中国教会所有”。这一时期，虽然国家对宗教房产问题只是在一些局部问题上作了明确规定，但是为解决当时特定历史条件下房产问题创造了良好的条件，也为今后进一步完善这一政策打下了较好的基础。
二是确定产权。由于“文革”期间，“破四旧、立四新”，宗教场所几乎全部被占用和关闭。直到十一届三中全会之后，宗教政策才逐步得以恢复。为处理好宗教房产问题，从1980年开始，党和国家重新制定和落实新时期下的宗教房产权的一系列基本政策，使宗教房产得到了政策上的保障。首先，明确宗教房产归属问题。1980年7月16日，国务院国发[1980]188号文件明确，外国教会房地产应明确为中国教会所有；佛教和道教的庙观及所属房产为社会所有（僧道有使用和出租权），带家庙性质的小尼庵为私人所有；伊斯兰教的清真寺及所属房屋则为信教群众集体所有，其性质也与资本主义所有制不同。正式提出如何处理宗教团体的财产，不是一个简单的经济问题，而是一个政治问题，是一项重要的政策，要从政治着眼、作为特殊问题处理。其次，提出了解决问题的具体办法。实际工作中，将宗教团体房屋的产权全部退给宗教团体，无法退的应折价付款；文化大革命以来停付的宗教房产包（定）租费，应按国家有关规定，实事求是地结算；文化大革命期间被占用的教堂、寺庙、道观及其附属房屋，属于宗教工作需要继续开放的，应退还各教使用，如宗教团体不需收回自用者，由占用单位或个人自占用之日起付给租金，房屋被改建或拆建者，应折价付款；文化大革命期间各宗教团体被冻结的存款由当地财政部门予以退还，被其他单位挪用者应当偿还。[1]第三，进一步明析了确权问题。针对各地在处理宗教房屋产权方面的不同做法和问题，国家对宗教产权问题又给予进一步明析。1981年1月27日，最高人民法院、国务院宗教事务局明确寺庙、道观不论当前是否进行宗教活动，其房屋大都是由群众捐献而建造。因此除个别确系私人出资修建或购置的小庙，仍可归私人所有外，其它房屋的性质均应属公共财产，其产权归当地宗教团体佛教协会与道教协会所有。僧、尼、道士一般有使用权，但均无权出卖、抵押或相互赠送。任何使用、占用单位或其他机关团体都不能任意改变宗教房产所有权，产权归还各宗教团体。[2]1981年12月26日，国务院批转了国务院宗教事务局制定的《关于汉族地区佛道教寺观管理试行办法》，明确了佛道教寺观归由佛道宗教团体和僧道管理使用。1982年3月，中共中央书记处发布《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，重申中国宗教信仰自由政策，指出合理安排开放宗教活动场所，保护宗教财产，是落实党的宗教政策，使宗教活动正常化的重要物质条件。[3]1983年4月9日，国务院确定142座佛教寺院和21座道教宫观作为全国重点寺观，予以开放作为佛道教活动场所。重点寺观包括所属碑、塔、墓以及附属园林等，一般以“文化大革命”前的范围为界限，归由佛道教组织和僧道管理、使用，其产权属社会公有（即国家所有）。[4]
三是最终界定。主要是对“文革”期间的一些历史遗留问题进行界定。1984年8月4日，国务院宗教事务局答复有关宗教团体房屋产权问题，明确宗教团体房屋是指解放后人民政府正式承认的各宗教团体房产；在“大跃进”中，各地宗教团体迫于当时的形势曾“献堂”、“献庙”，不能作为产权转移的依据，其产权原则上仍应属于宗教团体；“文化大革命”期间占用的寺观、教堂及其附属房屋，不论其是否已办转交手续，应在彻底否定文化大革命的前提下一律退还宗教团体。宗教房产政策在处理解决历史遗留问题中逐步更新和完善。至此，新时期下的宗教财产政策得到了较完整的确立，宗教房产的合法权益有了政策保障。[5]各地寺庙、宫观、教堂陆续修复和开放后，既保障了宗教教职人员和信教群众正当的宗教活动，又遵照《中华人民共和国文物保护法》和国家有关保护环境，园林、风景名胜的规定，精心加以保护，在国内外产生了良好影响。在信教群众少、影响不大，而原寺、观、教堂已毁的地方，都按照因教制宜、因陋就简，便利群众生产和生活的原则，经过同信教群众和宗教界人士协商，在教徒自愿的基础上，指定了若干简易宗教活动场所。国家对一切宗教活动场所的房屋及占用土地免税，对需要维修而缺乏资金的寺、观、庙堂给予补助。据不完全统计，自一九八○年到一九九一年，从中央财政拨给寺、观、教堂的维修补助费就达1.4亿元以上。
二、处理宗教房产问题的现实困惑
一是宗教房产政策的缺陷。现行宗教房产政策规定存在着不协调、不完全符合法理之处，实践中做法比较混乱，有待作进一步明确统一。从现行政策看，宗教房产，表述为“中国教会所有”、“社会所有”、“社会公有”、“国家所有”、“地方宗教协会所有”、“集体所有”，令人茫然不知所措。并且把宗教房产规定为社会所有的，实际上是把宗教房产当作无主财产；把宗教房产规定为集体所有，但由于信教群众不能成为稳定的集体，其实也是图有虚名的；把宗教财产规定为国家所有，由政府管理，不仅违反了党的宗教政策，也可能形成我国国体不允许存在的“政教合一”、“官办教会”的局面；把宗教房产规定为宗教团体所有，对于宗教房产的归属权放在哪一级也是难以解决的问题。在实践中，进行宗教房屋产权登记时，既有登记在当地的宗教团体名下，又有登记在政府房管、文化、园林等部门名下，还有一部分登记在僧道或私人名下；同时，现实中还存在相当部分宗教财产没有任何登记备案，尤其在广大城乡、农村的寺庙。正如中国社会科学院法学研究员孙宪忠指出，“在敏感的宗教财产尤其是宗教房产的归属问题上，我国实践中的政策和做法相当混乱，对这些财产的法律关系的认识及保护措施相当缺乏。”[6]现行法律没有明确宗教财产的归属，事实上，长期以来，宗教财产的归属问题主要依据党和国家的政策予以调整，法律反而为处于辅助、次要的地位，不符合现代法治原则。
二是历史遗留问题的羁绊。解决宗教房产的历史遗留问题一直以来是困扰各级党委、政府的一大难事。十一届三中全会开始，党和国家就陆续出台了相关政策，经过多年努力，各级政府花了很大的力气来解决这个问题，取得了明显的效果，绝大部分的问题都得到了比较好的解决，但是仍然还有一些历史遗留问题还是没有得到根治。一方面，有些地方党委政府不是首先从政治上、政策上、大局上考虑，而是过分强调自身利益，小团体利益，或者相互推诿，甚至有令不行、有禁不止。还有的，虽然中央有了政策规定，但是在少数地方可能在落实的过程当中还不够完善，留下了后遗症，问题一拖再拖，再加上其它一些原因，待解决问题时已十分不易。拿安庆天主教、基督教房产政策落实问题来说，历史上安庆市是在1988年由地区和市两个部分合并建立的，国家在80年代又有3次大的机构改革，解决宗教房产问题没有很好的延续下去，致使一些问题错过了解决的大好时机。虽然按照国家政策明确了宗教产权，但是单位的搬迁和住户的安置问题没有解决，房产问题还是没有得到落实。另一方面，在解决宗教房产历史遗留时，由于历史间隔时间长，加上“文革”期间的破坏，很多历史资料难取证，房产权属界定困难，协调工作难做。现在天主教、基督教、伊斯兰教的产权权属基础工作做得比较好，因此来自权属的争议少。但是佛教方面的权属问题现在争议较多。遗留问题长期得不到解决，一些单位无偿使用、占有宗教房产，有的甚至擅自改造、拆除宗教房产，给解决宗教房产问题带来极大的困难。
三是房产现实问题的困扰。宗教房产政策落实以来，宗教团体主要依靠出租房产，养鸡生蛋，以维持宗教自养和宗教职业者的经济生产。随着时间的推移，一些宗教房屋年代已久，租住户认为，既然按国家规定交了房租就该按计划实施房屋大修，现在连起码的要求都不能满足，那还交什么租金呢?在想不通的情况之下，选择不交租金的住户一年比一年多，房租一年比一年难收。如我市基督教、天主教、佛教每年都有部分房租收不到位，甚至引起矛盾，发生冲突，造成了不安定因素。过去宗教团体通过房租以获取部分自养经费，现在“以房养房”都很困难，维修资金不是小数目，宗教团体已无力筹措维修经费。因此，有部分宗教人士中反映，可采取出卖部分房产已获取其它房屋的修缮资金，以更好地解决宗教团体的自养问题。但现行的国家政策有规定，“宗教活动场所用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房不得转让、抵押、或者作为实物投资。”[7]况且，政府对列入文物保护范围的宗教房产有保护、修缮的责任，对宗教团体的一般房屋，只能依靠宗教团体自身解决了，实际上已经形成了有房产而没有租金收入的现状。
三、解决宗教房产问题的几点思考
解决宗教房产问题有利于宗教团体贯彻“三自”方针，维护宗教稳定，对于促进和谐社会建设有着重要的意义。因此，对于宗教房产问题应从政治上着眼，作为特殊问题来处理，按照党和国家的宗教政策来解决现实问题。同时也要从适应构建社会主义法治社会的现实需要出发，依法处理宗教房产问题。
一是要下大力解决好重难点问题。能否正确对待和处理社会主义历史条件下的宗教问题，是对党的执政能力的一个重要检验，也是对党政干部执政水平的一个重要考验。正确处理宗教问题就是既要依法管理，也要科学管理，要树立科学管理的意识，要立足于我国的基本国情，充分认识宗教存在的长期性、宗教问题的群众性和特殊复杂性；要尊重宗教存在的客观规律，认真处理好宗教房产等一些重难点问题。各级党委、政府要建立完善统一、高效的宗教工作领导机制，区分层次，把握重点，突破难点，紧紧扭住重点、难点问题不放松，在破解难题中不断增强工作能力。要以高度负责的精神，严格按照党中央、国务院有关文件精神，明确政策界限，在规定的政策落实范围内，妥善处理各种问题。对宗教房产的历史遗留问题，要摸清底数，列出清单，提出具体方案和实施意见，本着“尊重历史，照顾现实，执行政策，协商解决，互谅互让，不留尾巴”的原则，有效地协调各有关部门，克服困难，解决难题，妥善处理宗教房产的纠纷和历史遗留问题，促进社会的稳定和发展，防止因宗教房产问题酿成事端，影响社会安定。
二是要建立宗教房产的法律体系。探讨宗教房产所有权问题，首先要解决的问题应以何种标准、方法认定或者划分宗教房产的归属。这是一个重要的理论与实践问题，必须先予以明确。而现行的政策中，是以财产来源作为确定宗教房产归属的标准是欠妥的。必须按照房产的自身社会属性予以认定，不能妨碍宗教房产使用目的和宗教信仰自由，应将宗教房产除特殊情形，如国家文物和重要旅游景点之外，主要归属于各宗教团体、寺庙、教堂。要着眼于宗教房产的现实问题，依据我国法律体系和民法原理，对产权归属应予以适当的重构，摒弃有关社会公有、社会所有、教会所有和集体所有的概念，根据实际情况划分为国家所有权、宗教法人所有权和私人所有权，其核心为宗教法人所有权。通过制定相关法律，把现在主要依靠政府行政机构管理宗教的传统模式变成主要依靠法律调节，也就是说要从行政管理为主转到法律调节上来。
三是要盘活宗教房产的资源价值。房产是各宗教团体、宗教活动场所实现自养、赖以生存的物质基础。政府应健全、扩充宗教代理经租房产大修基金，以解决目前宗教房产大修资金严重匮乏的问题。同时，鉴于改革开放的形势发展，缘于各种因素给宗教房产所造成的多样性变化是不可避免的。政府房管部门应尽快制定物业公司有关代理经租房产管理的制度和规范。随着住房制度改革的不断深化，宗教房产的管理可以借鉴市场经济下的房产管理模式，使之逐步与市场经济体制相适应。如：加大旧城改造的力度，通过动拆迁，彻底解决代理经租管理的遗留问题；收购宗教代理经租房产的产权，将宗教房产纳入公房管理体制，这样既可改善住户的住房条件，又彻底解决了代理经租管理的矛盾。
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参考文献：
[1]参见国务院于1980年7月16日发布国发[1980]188号《国务院批转宗教事务局、国家基本建设委员会等单位〈关于落实宗教团体房产政策等问题的报告〉的通知》规定。
[2]参见最高人民法院、国务院宗教事务局于1981年1月27日联合发布的（81）法民字第2号、（81）宗发字第16号《最高人民法院、国务院宗教事务局关于寺庙、道观房屋产权归属问题的复函》规定。
[3]参见中共中央书记处于1982年3月发布了中发[1982]19号《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》规定。
[4]参见国务院于1983年4月9日发布的国发[1983]60号《国务院批转国务院宗教事务局〈关于确定汉族地区佛道教全国重点寺观的报告〉的通知》规定。
[5]参见国务院宗教事务局于1984年8月4日下发的（84）宗发字310号《国务院宗教事务局复有关宗教团体房屋产权问题》规定。
[6] 孙宪忠：《财团法人财产所有权和宗教财产归属问题》，载《中国法学》1991年第5期。
[7]《宗教事务条例》第三十二条。
（本文转载自： 中共安庆市委统战部网站-2009年8月28日）章福齐 伍东平 邵光 张瑞东 闵军
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