章福齐等: 关于宗教房产问题的思考和建议

关于宗教房产问题的思考和建议



“宗教房产”也叫“宗教团体房屋的产权”。在我国有五大教：佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教，这些教会的教堂、寺庙、道观等房屋统称为宗教房产。妥善处理宗教房产问题，有利于宗教独立自主方针的贯彻，有利于抵御外国宗教势力的渗透，有利于建设和谐社会，也是解决宗教团体自养和宗教职业者经济生活问题的妥善办法。本文拟从处理宗教房产问题的历史、现状和思考等几个方面作些阐述。



一、宗教房产问题的历史



宗教房产问题的历史沿革。宗教房产问题是随着党的宗教政策的落实而不断调整演变的。由于其历史渊源较为复杂，形成时间较为久远，其间经历了文化大革命和城市的改造或变迁，处理落实较为困难。以安庆为例，我们大致可以分为五个阶段来看待宗教房产问题。



第一个阶段是从解放到土改前（1952年），这一时期宗教工作主要是完成社会主义过渡，党和国家相应出台一些政策，积极推进宗教革新运动，帮助宗教团体实行自养。这期间，原先由公家占用的房子给以房租，帮助宗教团体卖掉一些产业以取得资金，甚至采取部分减轻其某项捐税等方式，以维持宗教现状。同时，教堂也逐步摆脱帝国主义的束缚，实行“自治、自养、自传”，由政府有关部门接管、代管外国教会的房产产权转为中国教会所有，走独立自主、自办教会的道路，人民政府除允许教会出租房屋外，还免收教堂和宗教职业者自住房屋的房地产税。



第二个阶段是从土改到文化大革命前，这一时期宗教工作主要是完成土地改革和社会主义改造，党和国家对宗教房屋产权问题因土地改革作了明确规定，1952年12月，中共中央转发《中央宣传部、中央统战部关于成立佛教协会的指示》，宣布“寺庙为社会公有”政策：“关于寺庙产权问题：寺庙为社会所公有，僧尼一般地有使用权，但不论僧尼或佛教团体均无处理寺庙财产之权。”通过基督教的“三自”爱国运动和天主教的反帝爱国运动，被政府接管或接办的原外国教会房产产权，分别转归登记的基督教团体和中国天主教会所有。在这一期间，国家按政策规定没收了寺庙的大片田地和房屋，佛教的寺庵大为削减，安庆市的佛教寺庙从解放之初的871座寺庙、4000余间房屋，到1965年降为234座和1799间。



第三个阶段是从“文化大革命”到十一届三中全会之前，1957年之后，宗教工作中“左”的错误逐渐滋长，特别是在文化大革命中，林彪、江青反革命集团别有用心地利用宗教工作中“左”的错误，肆意践踏马克思列宁主义、毛泽东思想关于宗教问题的科学理论，中国宗教的“五性”：群众性、民族性、国际性、复杂性和长期性被“反动性、欺骗性”所取代，全盘否定新中国成立以来中国共产党对宗教问题的正确方针，根本取消了宗教工作。文化大革命期间，信教群众的正常宗教生活被强行禁止，各宗教团体被迫停止活动，寺观教堂几乎全部被关闭、占用。安庆也不例外，寺庙普遍受到冲击，毁坏严重，宗教活动也全部停止。

第四个阶段是从改革开放至上世纪九十年初，党的十一届三中全会，恢复了党的实事求是路线，中国共产党对宗教工作的正确方针政策开始逐步得到恢复。这一期间宗教房产政策落实的重要标志是国务院〔1980〕88号文件《批转宗教事务局、国家建委等单位关于落实宗教团体房产政策等问题》。安庆市按照党和国家的政策，全面落实宗教房产政策，对本地区的宗教状况进行全面调查摸底，采取政府拨款和自筹的方式，对重点宗教活动场所进行修复，将文革期间占住宗教活动场所的单位和居民迁出。1985年底，全市各大宗教1956年纳入私房改造的出租房31000余平方米已带户返还产权30687.5平方米，由教会自己管理，归还佛教房产51031平方米，占应落实总数的96.5%，房改中的房产定息、租金，全部发还寺庙自行管理与使用，仅市区1984年退还佛教房产10135.56平方米，退还“文革”期间所欠租金54113.78元，一定程度上解决了僧人的自养和寺庙的维修所需费用。1981年，市委统战部和市政府宗教处召开“菱湖会议”，恢复原基督教三自爱国会组织，圣诞堂原有280平方米，后扩建共计421平方米。圣救主座堂占地面积700平方米，1984年政府落实宗教政策，市房产公司将整个教堂带户移交给市基督教三自爱国会。同时，市政府拨款修复南关清真寺，恢复面积1829平方米。1985年1月1日起，将市基督教圣救主座堂、圣诞堂和福音堂三大片教堂院落498间，建筑面积10057.10平方米房产权返还给市基督教会管理。在这一期间，宗教房产基本上得到落实，但是由于安庆作为地、市合并单位和几次机构改革等因素的影响，宗教房产中的一些重难点问题和历史遗留问题还是没有得到彻底解决。

第五个阶段是上世纪九十年代至今，这一期间，为贯彻党和国家关于宗教工作的政策要求，维护宗教稳定和促进社会和谐，安庆市主要就宗教房产的一些历史遗留问题进行重点解决。由市民族宗教工作领导小组研究制定了《关于研究解决民族宗教历史遗留问题的方案》，分阶段、分时限、分责任，明确解决问题的具体步骤，解决了二祖道场的修缮工作，妥善处理了天主教院内8户迁出工作和周边有关单位（市立医院、市三中）因多年产权纠纷的遗留问题，通过改制及协调等方式，帮助迎江寺收回了百年老店迎江楼素菜馆和因历史原因被市博物馆长期占用的慈云阁产权，完成了“文革”期间进住基督教圣救主座堂内32户居民的搬迁工作，彻底解决了多年以来的宗教房产政策落实的问题。2004年，天主教房产落实问题付诸于法律，后经过多方协调处理得以彻底解决。



1. 新时期宗教房产政策的历史演变



一是酝酿产生。宗教房产政策的是在特定的历史时期酝酿产生的。新中国成立之后，为帮助宗教团体逐步实现自养，中央先后制定了一系列政策：比如说，由公家占用的房子给房租、减轻捐税、由政府负责保管与修缮、实行包租或经租等规定。对于外国教会在中国的房产处理问题上，1956年1月13日外交部和国务院宗教事务局根据1954年中央批准外交部党组关于处理美国在华财产的原则联合下达的通知中说：“对外国教会房地产的处理，原则上不由政府出面收回，而是随着宗教界爱国运动的发展，逐渐转移为中国教会所有”。这一时期，虽然国家对宗教房产问题只是在一些局部问题上作了明确规定，但是为解决当时特定历史条件下房产问题创造了良好的条件，也为今后进一步完善这一政策打下了较好的基础。



二是确定产权。由于“文革”期间，“破四旧、立四新”，宗教场所几乎全部被占用和关闭。直到十一届三中全会之后，宗教政策才逐步得以恢复。为处理好宗教房产问题，从1980年开始，党和国家重新制定和落实新时期下的宗教房产权的一系列基本政策，使宗教房产得到了政策上的保障。首先，明确宗教房产归属问题。1980年7月16日，国务院国发[1980]188号文件明确，外国教会房地产应明确为中国教会所有；佛教和道教的庙观及所属房产为社会所有（僧道有使用和出租权），带家庙性质的小尼庵为私人所有；伊斯兰教的清真寺及所属房屋则为信教群众集体所有，其性质也与资本主义所有制不同。正式提出如何处理宗教团体的财产，不是一个简单的经济问题，而是一个政治问题，是一项重要的政策，要从政治着眼、作为特殊问题处理。其次，提出了解决问题的具体办法。实际工作中，将宗教团体房屋的产权全部退给宗教团体，无法退的应折价付款；文化大革命以来停付的宗教房产包（定）租费，应按国家有关规定，实事求是地结算；文化大革命期间被占用的教堂、寺庙、道观及其附属房屋，属于宗教工作需要继续开放的，应退还各教使用，如宗教团体不需收回自用者，由占用单位或个人自占用之日起付给租金，房屋被改建或拆建者，应折价付款；文化大革命期间各宗教团体被冻结的存款由当地财政部门予以退还，被其他单位挪用者应当偿还。[1]第三，进一步明析了确权问题。针对各地在处理宗教房屋产权方面的不同做法和问题，国家对宗教产权问题又给予进一步明析。1981年1月27日，最高人民法院、国务院宗教事务局明确寺庙、道观不论当前是否进行宗教活动，其房屋大都是由群众捐献而建造。因此除个别确系私人出资修建或购置的小庙，仍可归私人所有外，其它房屋的性质均应属公共财产，其产权归当地宗教团体佛教协会与道教协会所有。僧、尼、道士一般有使用权，但均无权出卖、抵押或相互赠送。任何使用、占用单位或其他机关团体都不能任意改变宗教房产所有权，产权归还各宗教团体。[2]1981年12月26日，国务院批转了国务院宗教事务局制定的《关于汉族地区佛道教寺观管理试行办法》，明确了佛道教寺观归由佛道宗教团体和僧道管理使用。1982年3月，中共中央书记处发布《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，重申中国宗教信仰自由政策，指出合理安排开放宗教活动场所，保护宗教财产，是落实党的宗教政策，使宗教活动正常化的重要物质条件。[3]1983年4月9日，国务院确定142座佛教寺院和21座道教宫观作为全国重点寺观，予以开放作为佛道教活动场所。重点寺观包括所属碑、塔、墓以及附属园林等，一般以“文化大革命”前的范围为界限，归由佛道教组织和僧道管理、使用，其产权属社会公有（即国家所有）。[4]

三是最终界定。主要是对“文革”期间的一些历史遗留问题进行界定。1984年8月4日，国务院宗教事务局答复有关宗教团体房屋产权问题，明确宗教团体房屋是指解放后人民政府正式承认的各宗教团体房产；在“大跃进”中，各地宗教团体迫于当时的形势曾“献堂”、“献庙”，不能作为产权转移的依据，其产权原则上仍应属于宗教团体；“文化大革命”期间占用的寺观、教堂及其附属房屋，不论其是否已办转交手续，应在彻底否定文化大革命的前提下一律退还宗教团体。宗教房产政策在处理解决历史遗留问题中逐步更新和完善。至此，新时期下的宗教财产政策得到了较完整的确立，宗教房产的合法权益有了政策保障。[5]各地寺庙、宫观、教堂陆续修复和开放后，既保障了宗教教职人员和信教群众正当的宗教活动，又遵照《中华人民共和国文物保护法》和国家有关保护环境，园林、风景名胜的规定，精心加以保护，在国内外产生了良好影响。在信教群众少、影响不大，而原寺、观、教堂已毁的地方，都按照因教制宜、因陋就简，便利群众生产和生活的原则，经过同信教群众和宗教界人士协商，在教徒自愿的基础上，指定了若干简易宗教活动场所。国家对一切宗教活动场所的房屋及占用土地免税，对需要维修而缺乏资金的寺、观、庙堂给予补助。据不完全统计，自一九八○年到一九九一年，从中央财政拨给寺、观、教堂的维修补助费就达1.4亿元以上。

二、处理宗教房产问题的现实困惑




一是宗教房产政策的缺陷。现行宗教房产政策规定存在着不协调、不完全符合法理之处，实践中做法比较混乱，有待作进一步明确统一。从现行政策看，宗教房产，表述为“中国教会所有”、“社会所有”、“社会公有”、“国家所有”、“地方宗教协会所有”、“集体所有”，令人茫然不知所措。并且把宗教房产规定为社会所有的，实际上是把宗教房产当作无主财产；把宗教房产规定为集体所有，但由于信教群众不能成为稳定的集体，其实也是图有虚名的；把宗教财产规定为国家所有，由政府管理，不仅违反了党的宗教政策，也可能形成我国国体不允许存在的“政教合一”、“官办教会”的局面；把宗教房产规定为宗教团体所有，对于宗教房产的归属权放在哪一级也是难以解决的问题。在实践中，进行宗教房屋产权登记时，既有登记在当地的宗教团体名下，又有登记在政府房管、文化、园林等部门名下，还有一部分登记在僧道或私人名下；同时，现实中还存在相当部分宗教财产没有任何登记备案，尤其在广大城乡、农村的寺庙。正如中国社会科学院法学研究员孙宪忠指出，“在敏感的宗教财产尤其是宗教房产的归属问题上，我国实践中的政策和做法相当混乱，对这些财产的法律关系的认识及保护措施相当缺乏。”[6]现行法律没有明确宗教财产的归属，事实上，长期以来，宗教财产的归属问题主要依据党和国家的政策予以调整，法律反而为处于辅助、次要的地位，不符合现代法治原则。



二是历史遗留问题的羁绊。解决宗教房产的历史遗留问题一直以来是困扰各级党委、政府的一大难事。十一届三中全会开始，党和国家就陆续出台了相关政策，经过多年努力，各级政府花了很大的力气来解决这个问题，取得了明显的效果，绝大部分的问题都得到了比较好的解决，但是仍然还有一些历史遗留问题还是没有得到根治。一方面，有些地方党委政府不是首先从政治上、政策上、大局上考虑，而是过分强调自身利益，小团体利益，或者相互推诿，甚至有令不行、有禁不止。还有的，虽然中央有了政策规定，但是在少数地方可能在落实的过程当中还不够完善，留下了后遗症，问题一拖再拖，再加上其它一些原因，待解决问题时已十分不易。拿安庆天主教、基督教房产政策落实问题来说，历史上安庆市是在1988年由地区和市两个部分合并建立的，国家在80年代又有3次大的机构改革，解决宗教房产问题没有很好的延续下去，致使一些问题错过了解决的大好时机。虽然按照国家政策明确了宗教产权，但是单位的搬迁和住户的安置问题没有解决，房产问题还是没有得到落实。另一方面，在解决宗教房产历史遗留时，由于历史间隔时间长，加上“文革”期间的破坏，很多历史资料难取证，房产权属界定困难，协调工作难做。现在天主教、基督教、伊斯兰教的产权权属基础工作做得比较好，因此来自权属的争议少。但是佛教方面的权属问题现在争议较多。遗留问题长期得不到解决，一些单位无偿使用、占有宗教房产，有的甚至擅自改造、拆除宗教房产，给解决宗教房产问题带来极大的困难。



三是房产现实问题的困扰。宗教房产政策落实以来，宗教团体主要依靠出租房产，养鸡生蛋，以维持宗教自养和宗教职业者的经济生产。随着时间的推移，一些宗教房屋年代已久，租住户认为，既然按国家规定交了房租就该按计划实施房屋大修，现在连起码的要求都不能满足，那还交什么租金呢?在想不通的情况之下，选择不交租金的住户一年比一年多，房租一年比一年难收。如我市基督教、天主教、佛教每年都有部分房租收不到位，甚至引起矛盾，发生冲突，造成了不安定因素。过去宗教团体通过房租以获取部分自养经费，现在“以房养房”都很困难，维修资金不是小数目，宗教团体已无力筹措维修经费。因此，有部分宗教人士中反映，可采取出卖部分房产已获取其它房屋的修缮资金，以更好地解决宗教团体的自养问题。但现行的国家政策有规定，“宗教活动场所用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房不得转让、抵押、或者作为实物投资。”[7]况且，政府对列入文物保护范围的宗教房产有保护、修缮的责任，对宗教团体的一般房屋，只能依靠宗教团体自身解决了，实际上已经形成了有房产而没有租金收入的现状。



三、解决宗教房产问题的几点思考



解决宗教房产问题有利于宗教团体贯彻“三自”方针，维护宗教稳定，对于促进和谐社会建设有着重要的意义。因此，对于宗教房产问题应从政治上着眼，作为特殊问题来处理，按照党和国家的宗教政策来解决现实问题。同时也要从适应构建社会主义法治社会的现实需要出发，依法处理宗教房产问题。

一是要下大力解决好重难点问题。能否正确对待和处理社会主义历史条件下的宗教问题，是对党的执政能力的一个重要检验，也是对党政干部执政水平的一个重要考验。正确处理宗教问题就是既要依法管理，也要科学管理，要树立科学管理的意识，要立足于我国的基本国情，充分认识宗教存在的长期性、宗教问题的群众性和特殊复杂性；要尊重宗教存在的客观规律，认真处理好宗教房产等一些重难点问题。各级党委、政府要建立完善统一、高效的宗教工作领导机制，区分层次，把握重点，突破难点，紧紧扭住重点、难点问题不放松，在破解难题中不断增强工作能力。要以高度负责的精神，严格按照党中央、国务院有关文件精神，明确政策界限，在规定的政策落实范围内，妥善处理各种问题。对宗教房产的历史遗留问题，要摸清底数，列出清单，提出具体方案和实施意见，本着“尊重历史，照顾现实，执行政策，协商解决，互谅互让，不留尾巴”的原则，有效地协调各有关部门，克服困难，解决难题，妥善处理宗教房产的纠纷和历史遗留问题，促进社会的稳定和发展，防止因宗教房产问题酿成事端，影响社会安定。



二是要建立宗教房产的法律体系。探讨宗教房产所有权问题，首先要解决的问题应以何种标准、方法认定或者划分宗教房产的归属。这是一个重要的理论与实践问题，必须先予以明确。而现行的政策中，是以财产来源作为确定宗教房产归属的标准是欠妥的。必须按照房产的自身社会属性予以认定，不能妨碍宗教房产使用目的和宗教信仰自由，应将宗教房产除特殊情形，如国家文物和重要旅游景点之外，主要归属于各宗教团体、寺庙、教堂。要着眼于宗教房产的现实问题，依据我国法律体系和民法原理，对产权归属应予以适当的重构，摒弃有关社会公有、社会所有、教会所有和集体所有的概念，根据实际情况划分为国家所有权、宗教法人所有权和私人所有权，其核心为宗教法人所有权。通过制定相关法律，把现在主要依靠政府行政机构管理宗教的传统模式变成主要依靠法律调节，也就是说要从行政管理为主转到法律调节上来。



三是要盘活宗教房产的资源价值。房产是各宗教团体、宗教活动场所实现自养、赖以生存的物质基础。政府应健全、扩充宗教代理经租房产大修基金，以解决目前宗教房产大修资金严重匮乏的问题。同时，鉴于改革开放的形势发展，缘于各种因素给宗教房产所造成的多样性变化是不可避免的。政府房管部门应尽快制定物业公司有关代理经租房产管理的制度和规范。随着住房制度改革的不断深化，宗教房产的管理可以借鉴市场经济下的房产管理模式，使之逐步与市场经济体制相适应。如：加大旧城改造的力度，通过动拆迁，彻底解决代理经租管理的遗留问题；收购宗教代理经租房产的产权，将宗教房产纳入公房管理体制，这样既可改善住户的住房条件，又彻底解决了代理经租管理的矛盾。



_______________________

参考文献：

[1]参见国务院于1980年7月16日发布国发[1980]188号《国务院批转宗教事务局、国家基本建设委员会等单位〈关于落实宗教团体房产政策等问题的报告〉的通知》规定。

[2]参见最高人民法院、国务院宗教事务局于1981年1月27日联合发布的（81）法民字第2号、（81）宗发字第16号《最高人民法院、国务院宗教事务局关于寺庙、道观房屋产权归属问题的复函》规定。

[3]参见中共中央书记处于1982年3月发布了中发[1982]19号《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》规定。

[4]参见国务院于1983年4月9日发布的国发[1983]60号《国务院批转国务院宗教事务局〈关于确定汉族地区佛道教全国重点寺观的报告〉的通知》规定。

[5]参见国务院宗教事务局于1984年8月4日下发的（84）宗发字310号《国务院宗教事务局复有关宗教团体房屋产权问题》规定。

[6] 孙宪忠：《财团法人财产所有权和宗教财产归属问题》，载《中国法学》1991年第5期。

[7]《宗教事务条例》第三十二条。



（本文转载自： 中共安庆市委统战部网站-2009年8月28日）章福齐 伍东平 邵光 张瑞东 闵军